III SA/Po 792/07

Dnia 25 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska ( spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska -Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi A. T., K. T., G. S., M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [ ... ] nr [ ... ] w przedmiocie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [ ... ], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [ ... ] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ B. Sokołowska /-/ W. Długaszewska Decyzją z dnia [ ... ] Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w W., położonej na terenie wsi P. gm. D. ( działka nr [ ... ], księga wieczysta nr [ ... ] ) na działki nr [ ... ]. Decyzją z dnia [ ... ] Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w W., położonej na terenie wsi P. gm. D. ( działka nr [ ... ], księga wieczysta nr [ ... ] ) na działki nr [ ... ]. Decyzją z dnia [ ... ], wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity – Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm. ), Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości – przedmiotowej działki nr [ ... ] na działki nr [ ... ]. Po rozpatrzeniu wniosku J. S. właściciela działki nr [ ... ] dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z [ ... ] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [ ... ] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [ ... ] r. oraz stwierdziło nieważność decyzji z [ ... ] r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż wprawdzie w wyniku podziału nieruchomości na mocy decyzji z [ ... ] r. wydzielono dwie działki nr [ ... ], które istniały już na mocy wcześniejszej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [ ... ] r., jednakże naruszenie prawa tego typu nie uzasadniało stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1998 r. Z kolei decyzja podziałowa z 2003 r. nie mogła dotyczyć podziału działki nr [ ... ] gdyż nie istniała ona już w chwili jej wydawania, wobec czego podjęto ją z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 29 stycznia 2004 r. działka nr [ ... ] została sprzedana A. i K. T. oraz G. i M. S. po ½ części ( akt notarialny nr [ ... ] r. ) Starosta decyzją z dnia [ ... ] dokonał zmiany w ewidencji gruntów wynikającej z unieważnienia powyższej decyzji podziałowej z [ ... ] r. poprzez wykreślenie z ewidencji nadanych numerów działek [ ... ]. Wprowadził jednocześnie do ewidencji podział działki nr [ ... ] na działki [ ... ]. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy na podstawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [ ... ]. Wójt Gminy decyzją z dnia [ ... ] – wydaną na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 95 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – działając z wniosku Starosty i w celu sprostowania omyłki powstałej w ewidencji gruntów w wyniku unieważnienia decyzji podziałowej z [ ... ] orzekł o : 1. zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowej nieruchomości nr [ ... ] na działki nr [ ... ], 2. jako załącznik do decyzji sporządzono wykaz synchronizacyjny ze względu na rozbieżności dotyczące oznaczenia nieruchomości w katastrze nieruchomości i w księdze wieczystej, 3. stwierdzono istnienie w księdze wieczystej nr [ ... ] zapisu o istnieniu służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [ ... ] z księgi wieczystej nr [ ... ], 4. sposób podziału przedmiotowej nieruchomości przedstawiono na mapie podziału stanowiącej integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że celem wydania decyzji było sprostowanie omyłki powstałej w ewidencji gruntów oraz zrealizowanie celu publicznego polegającego na wprowadzeniu ładu do niepewnego stanu prawnego dotyczącego własności i innych praw należących do wspólnoty samorządowej Gminy [ ... ], jak również umożliwienie realizacji wzajemnych roszczeń do nieruchomości. Na skutek niewprowadzenia do ewidencji podziału nieruchomości nr [ ... ] dokonanego na podstawie decyzji z 1997 r. nastąpiły niekorzystne konsekwencje prawne, m. in. sprzedaż działki nr [ ... ] A. i K. T. oraz G. i M. S. Sprzedający nie poinformował bowiem kupujących o uprzednim podziale działki nr [ ... ] oraz o ustanowieniu na wydzielonej działce nr [ ... ] służebności ( drogi koniecznej ). W odwołaniu od decyzji I instancji A. i K. T. oraz G. i M. S. zaskarżyli ją w punkcie 2 i 3, wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie. Ich zdaniem zapis dotyczący służebności drogi koniecznej był zbędny jako odnoszący się do nieruchomości nie podlegającej podziałowi w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Działka nr [ ... ] oraz działka nr [ ... ] winny ich zdaniem znajdować się w księdze wieczystej nr [ ... ], a nie księdze nr [ ... ]. Po rozpatrzeniu odwołania A. i K. T. oraz G. i M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [ ... ] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji ( wskazując przy tym złą datę tego orzeczenia – 27 marca 2007 ), uznając iż dokonany podział nie rozstrzyga o kwestiach własności nieruchomości, a część sentencji decyzji informująca o wykazie synchronizacyjnym oraz służebności drogi koniecznej ma charakter wyłącznie informacyjny. Wzruszenie ewentualnych zapisów niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym może nastąpić jedynie w ramach odrębnego postępowania wieczystoksięgowego przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i K. T. oraz G. i M. S. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji ( w tym decyzji I instancji w pkt. 2 i 3 ). Ich zdaniem organy nie rozpoznały istoty sprawy i nie poczyniły należytych ustaleń faktycznych. W ocenie skarżących zbędne było wskazywanie w decyzji na fakty nie związane bezpośrednio z dzieloną działką np. odnośnie istniejącej służebności drogi koniecznej. Organ miał poczynić tego rodzaju stwierdzenia w sentencji decyzji I instancji ze względu na oddalenie przez sąd powszechny powództwa J. S. przeciwko skarżącym o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [ ... ] ( dla działki nr [ ... ] ) przez wpis w niej służebności gruntowej. Podnieśli też zarzut nieuzasadnionego udziału J. S. w postępowaniu podziałowym dotyczącym działki do której nie posiadał on żadnych praw o charakterze rzeczowym. Ponadto podział działki nr [ ... ] dotyczył nieruchomości widniejącej częściowo także w księdze wieczystej nr [ ... ]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. uczestnik postępowania J. S. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu II instancji oraz podkreślając fakt wybudowania na działce nr [ ... ] drogi, z której aktualnie nie może korzystać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga okazała się uzasadniona, albowiem decyzje organów obu instancji jako obarczone istotnymi wadami nie powinny ostać się w obrocie prawnym. Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) oraz art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności jej działania z prawem. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ograniczona jest zatem do kontroli legalności jej funkcjonowania, a jej efektem może być wyeliminowanie kwestionowanego aktu administracyjnego z obiegu prawnego. Sąd administracyjny nie może przy tym orzekać w sprawie merytorycznie i zastępować w tym zakresie organy administracyjne ( zob. m. in. red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 17-18 ). Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał przepis art. 90 ust. 1 i art. 95 pkt. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity – Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm. ). Przede wszystkim zauważyć należy, iż powołany przez Wójta Gminy przepis art. 90 ust. 1 ustawy w ogóle nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy on kwestii przekazywania trwałego zarządu nieruchomości przez jednostkę organizacyjną na wniosek innej jednostki organizacyjnej i związanych z tym rozliczeń z tytułu nakładów na daną nieruchomość. Z kolei art. 95 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje podstawę do dokonywania podziału nieruchomości - niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ze względu na chęć realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z określonych przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym podnosi się przy tym, iż zastosowanie przepisu art. 95 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga od organu przeprowadzenia wnikliwego postępowania nakierowanego na ustalenie istnienia przesłanki w nim wymienionej. W tym celu należy też ustalić precyzyjnie treść żądania strony wnioskującej o dokonanie podziału ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2006 r., sygn. akt I S.A./Wa 1739/05, Lex nr 227695 ). Cel wskazany w omawianym przepisie jest w istocie inny, niż cel dokonywanego podziału wskazany przez organ I instancji w sentencji i uzasadnieniu swojej decyzji. Organ podał między innymi, iż chodziło mu o sprostowanie omyłki powstałej w ewidencji oraz o zrealizowanie celu publicznego polegającego na wprowadzeniu ładu do niepewnego stanu prawnego dotyczącego własności i innych praw należących do wspólnoty samorządowej Gminy , jak również umożliwienie realizacji wzajemnych roszczeń do nieruchomości. Organ błędnie więc używa kategorii celu publicznego, określonego precyzyjnie w przepisie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nie stanowiącego samodzielnej przesłanki dokonywania podziału nieruchomości w rozumieniu art. 95 pkt. 4 ustawy. W przepisie tym nie ma też mowy o regulowaniu w wyniku podziału nieruchomości "niepewnego stanu prawnego", albowiem celem postępowania podziałowego nie może być dokonywanie czynności tego typu. W ocenie Sądu organy administracji nie odniosły się w ogóle do treści samego wniosku Starosty , inicjującego przedmiotowe postępowanie podziałowe. Przepis art. 97 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala na wszczęcie postępowania podziałowego na wniosek właściwego starosty w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 95 pkt. 3-5 ustawy. Skoro jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji podawał art. 95 pkt. 4 ustawy, uzasadnienie decyzji winno zawierać odpowiednie rozważania organu w zakresie żądań zawartych we wniosku Starosty, które uzasadniałyby faktycznie dokonanie podziału spornej działki w celu zrealizowania roszczeń do jej części. Organ winien również precyzyjnie wskazać o roszczenia jakiego rodzaju i których podmiotów chodzi. Brak uzasadnienia decyzji w tej kwestii powoduje konieczność przyjęcia tezy o niedokonaniu przez organ ustaleń faktycznych w koniecznym zakresie, co uniemożliwia z kolei sądową ocenę prawidłowości zastosowanej przez organ podstawy prawnej. Należy ponadto zauważyć, iż decyzja Wójta Gminy obarczona jest błędem innego rodzaju, polegającym na objęciu jej rozstrzygnięciem kwestii dotyczącej w istocie działki innej niż działka nr [ ... ], która stanowiła przecież wyłączny przedmiot spornego postępowania podziałowego. Chodzi tu o informacje dotyczące służebności drogi koniecznej ustanowionej na odrębnej działce nr [ ... ]. Treść sentencji decyzji tego typu wydaje się bowiem całkowicie zbędna w postępowaniu dotyczącym podziału innej działki - nr [ ... ]. Trzeba wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 kpa do obligatoryjnych elementów każdej decyzji administracyjnej należy prawidłowe powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie ( sentencja ) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno przy tym zawierać wskazanie faktów uznanych za udowodnione, dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego i tych, którym odmówiono mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne orzeczenia powinno natomiast zawierać szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa. Rozstrzygnięcie decyzji stanowi zawsze o ustaleniu prawa, usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów. Musi być ono sformułowane w ten sposób, aby możliwe było następnie jej wykonanie dobrowolne lub z zastosowaniem odpowiednich środków egzekucji administracyjnej. Jeśli chodzi o prawidłowe uzasadnienie decyzji podzielić należy w pełni pogląd doktryny dotyczący konieczności wyczerpującego omówienia faktów i okoliczności wskazujących na potrzebę wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów, jak również konieczności wskazania konkretnej obowiązującej normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 509, 520 ). Inne wątpliwości Sądu budzi też kwestia uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu J. S. ( właściciela działki nr [ ... ] ), który w ocenie Sądu nie miał interesu prawnego do bycia stroną w rozumieniu art. 28 kpa, albowiem nie posiadał on jakiegokolwiek tytułu prawnego do spornej nieruchomości nr [ ... ]. Tymczasem zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stronami postępowania podziałowego mogą być wyłącznie właściciele czy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości objętej wnioskiem o dokonanie podziału, co wyklucza możliwość przypisania przymiotu strony właścicielom nieruchomości sąsiedniej, nawet przylegającej bezpośrednio do działki podlegającej podziałowi ( zob. m. in. wyrok NSA z 28 stycznia 1997 r., S.A./Gd 3467/95, ONSA 1997/4/180; wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2006 r., I S.A./Wa 1518/05, LEX nr 230645; red. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 351-352 ). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny odnieść się do treści żądania zawartego we wniosku Starosty oraz dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie istnienia przesłanki określonej w art. 95 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności należy mieć na względzie kwestię unieważnienia decyzji podziałowej z [ ... ] r., na skutek którego w obiegu prawnym pozostała decyzja podziałowa z [ ... ] r., dokonująca podziału działki [ ... ] na działki nr [ ... ]. Ponieważ w międzyczasie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która przeniosła prawo własności dotyczące działki nr [ ... ] ( uwidocznione przy tym w odrębnej księdze wieczystej nr [ ... ] ) należałoby rozważyć sposób dokonania takich zmian ewidencyjnych, które umożliwiałyby optymalne rozwiązanie kwestii realizacji roszczeń właścicielskich do odpowiednich części spornej nieruchomości. Organy winny ponadto ustalić prawidłowo krąg stron postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 kpa, jak również przestrzegać wymogu dotyczącego uwzględniania w danej decyzji podziałowej jedynie rozstrzygnięć odnoszących się do nieruchomości podlegającej podziałowi oraz wydania samej decyzji z zachowaniem warunków określonych w art. 107 § 1 i § 3 kpa. Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż organy administracyjne obu instancji wydały swoje decyzje z naruszeniem przepisów postępowania ( art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa ), mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, wobec czego należało orzec o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). O kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd postanowił natomiast na podstawie art. 200 i art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/M. Ławniczak /-/B. Sokołowska /-/W. Długaszewska T.M.d