II SA/Bk 133/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] ([...]) uwzględniono skargę J. K. S. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]utrzymującą własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania i uchylono wyżej wskazane decyzje oraz umorzono postępowanie w pierwszej instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r. podjętą w pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wznowienia na wniosek J. K. S. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza B. P. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]w sprawie warunków zabudowy terenu oznaczonego jako działka nr geodezyjny [...]i część działki nr geodezyjny [...]. Z decyzją tą nie zgodził się wnioskodawca – J. K. S. i zarzucając organowi oparcie jej o błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.. Błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polega - zdaniem skarżącego - na przyjęciu, iż nie mógł on być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdyż nieruchomość, której jest właścicielem nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji opisanym w decyzji Burmistrza B. P z dnia [...] marca 2004 r. Skarżący wywiódł, iż w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy działka pierwotnie oznaczona nr geod. [...] (z którą to działką we wskazanym oznaczeniu nieruchomość skarżącego rzeczywiście graniczyła bezpośrednio) podzielona została z urzędu na dwie nowe działki: nr geoid. [...]i [...], jednakże podział ten nie miał żadnych skutków prawnych, gdyż nie zmienił się ani właściciel gruntu, ani jego przeznaczenie - miał on służyć do obsługi komunikacyjnej działek powstałych z podziału działki [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 kpa § 3 kpa uznało zasadność skargi i konieczność uchylenia własnych decyzji oraz umorzenia postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Organ podniósł, iż wymienione na wstępie decyzje zostały podjęte wbrew przepisom procedury administracyjnej dotyczącym wznowienia postępowania, a mianowicie wbrew dyspozycji art. 148 § 1 kpa, który stanowi, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji oraz wbrew dyspozycjom art. 149 i art. 150 kpa przesądzającym o właściwości organów przy wznowieniu postępowania. Decyzję ostateczną, której wznowienia domagał się skarżący podjął organ I instancji - Burmistrz B. P., a zatem to do tego organu winno trafić podanie o wznowienie postępowania i to ten organ powinien przeprowadzić postępowanie, co do przyczyn wznowienia lub odmówić wznowienia postępowania. W żadnym przypadku nie powinno natomiast nad tym procedować Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., gdyż decyzje podjęte w wyniku takich działań są obarczone wadą nieważności. Mając na względzie powyższe, jak również obowiązek wynikający z treści art. 19 kpa nakazujący z urzędu przestrzegania swojej właściwości rzeczowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowiło jak na wstępie. Nie godząc się z tą decyzją J. K. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu niezgodne z prawem zastosowanie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego organ szukając wyjścia i usprawiedliwienia (lub nawet uniknięcia) sankcji dotyczących wymogu niezwłocznego przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. bezpodstawnie i sprzecznie z kpa próbuje skierować sprawę do Burmistrza B. P.. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zaistniały konkretne (sprzeczne z prawem) fakty, które muszą być konsekwentnie wyjaśnione. Skarżący podkreślił, iż organ w toku całego swojego postępowania upraszczał w sposób prawnie nieupoważniony treść jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie już toczącego się postępowania nr [...]. Tymczasem z treści tego wniosku wyraźnie wynikało, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] powinno być uzupełnione poprzez włączenie go do tego postępowania, jako bezprawnie pominiętej strony i wyciągnięcia z tego rażącego naruszenia prawa właściwych dalszych wniosków, tj. wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] o ustalenie warunków zabudowy wydanej z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nadto skarżący wskazał, iż ten sam organ, w tej samej sprawie i w takich samych okolicznościach uznał wniosek innego, też pominiętego uczestnika postępowania – A. M. i wznowił postępowanie. Końcowo podał, iż jedynie Wojewódzki Sąd Administracyjny może uwzględnić zgodnie z prawem interes wszystkich uczestników postępowania zakończonego decyzją Burmistrza B. P. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów wyjaśniono, iż art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje organom administracji publicznej możliwość dokonania samokontroli, a więc oceny wydanej decyzji pod kątem zgodności z prawem. W wyniku przeprowadzenia takiej samokontroli skład orzekający uznał, iż rozstrzygając o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją B. B. P. naruszył przepis art. 19 kpa. Z tych przyczyn skasowano własne decyzje w sprawie wznowienia postępowania, umorzono toczące się przed organem postępowanie w tej sprawie i przekazano wniosek o wznowienie właściwemu organowi. Kolegium nie znalazło natomiast podstaw do zastawania w sprawie niniejszej art. 150 § 2 kpa, albowiem nie uznano, by działalność Burmistrza B. P. była przyczyną wznowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (np. jak w omawianej przypadku wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy), ma wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W sytuacji zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Sąd nie posiada również kompetencji do oceny celowości czy też słuszności zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim na wstępie rozważeń podnieść należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powyższy przepis stanowi samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej (na co skarżący nie ma wpływu) do weryfikacji własnej decyzji. Celem takiego uregulowania jest umożliwienie organowi ponownej weryfikacji własnego działania lub braku działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności z prawem. W tym miejscu podnieść należy, iż organ administracji publicznej, który w ramach tego postępowania i niejako w zastępstwie sądu administracyjnego uwzględnia skargę, nie może dokonywać oceny zaskarżonej decyzji na podstawie innych kryteriów niż sąd administracyjny, czyli "pod względem zgodności z prawem". Dokonując autokontroli nie jest przy tym związany granicami skargi. W konsekwencji zakres możliwości skorzystania przez organ z uprawnień przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. nie zależy od tego, jakie zarzuty sformułowano w skardze, a w szczególności, czy są to zarzuty natury pozaprawnej, czy też strona posłużyła się argumentacją prawną i czy sformułowane przez nią zarzuty znalazły potwierdzenie w toku przeprowadzanej autokontroli. Aby organ mógł skargę uznać za zasadną i aby mógł ją uwzględnić, musi stwierdzić obiektywny fakt naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 250 – 252). W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wedle art. 148 § 1 w zw. z art. 150 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji. Tymczasem jak wynika z akt sprawy decyzja ostateczna z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], której wznowienia żądał skarżący została podjęta przez Burmistrza B. P.. W tych okolicznościach uznać należy, iż Kolegium słusznie stwierdziło, iż podanie o wznowienie postępowania winno trafić do Burmistrza B. P., jako organu właściwego rzeczowo w tej sprawie i że to ten organ winien przeprowadzić postępowanie, co do przyczyn wznowienia lub odmówić wznowienia. Takich uprawnień nie miało natomiast Kolegium. Co prawda art. 150 § 2 kpa stanowi, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 kpa, to jednak w przedmiotowej sprawie taka sytuacja jak trafnie wskazał organ nie ma miejsca. W konsekwencji powyższego rozstrzygając o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza B. P., Kolegium nie będąc właściwym w sprawie bezspornie naruszyło przepisy art. 149 § 1, 150 § 1 kpa, a także art. 19 kpa. W ocenie Sądu stwierdzenie powyższych wad własnej decyzji, prawidłowo skutkowało uchyleniem obu decyzji tego organu wydanych w przedmiocie wznowienia postępowania oraz umorzeniem postępowania w I instancji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku NSA z dnia 17 maja 1995 r., SA/Ł 2330-2331/94 (niepubl.), w którym Sąd stwierdził, iż: "gdy organ I instancji wydał decyzję w sprawie, w której nie jest właściwy, organ odwoławczy uchylając tę decyzję, powinien umorzyć postępowanie I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a następnie żądanie strony przekazać organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 kpa". Podobnie w doktrynie prawa podkreśla się, iż "organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie, obowiązany jest ustalić również to, czy zaskarżona do niego decyzja została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości organu orzekającego, a w razie stwierdzenia naruszenia tych przepisów, uchylić decyzję i sprawę przekazać do załatwienia przez właściwy organ. Niedopełnienie tego obowiązku powoduje nieważność decyzji organu odwoławczego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 667). W realiach rozpatrywanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] (utrzymanym postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]) przekazało według właściwości Burmistrzowi B. P., wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończoną ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Niejako już na marginesie podnieść należy, iż Burmistrz B. P. po przekazaniu mu sprawy przez Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie K.48 akt sądowych). Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.