VII SA/Wa 624/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. i J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i J. B. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] maja 2007r. Nr [...] [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49b ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nakazał W. i M. K. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] od strony dz. nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola przeprowadzona w dniu 1 sierpnia 2006r. (w związku z wnioskiem J. i J. B. w sprawie ogrodzenia wybudowanego na terenie działki nr ewid. [...] od strony działki nr ewid. [...] w H.) wykazała, że zrealizowano ogrodzenie z cegły klinkierowej, posadowione na fundamencie betonowym od strony dz. nr. ewid [...], która jest własnością Miasta i Gminy P. z przeznaczeniem na projektowaną drogę. Ponadto 3 m ogrodzenia wybudowano w miejscu, w którym notarialnie została ustanowiona służebność przechodu i przejazdu do dz. nr ewid. [...] pasem gruntu szerokości 3m. Na dzień wizji nie wykonano przęsła przedmiotowego ogrodzenia. Inwestorzy – W. i M. K. nie przedstawili wymaganego zgodnie z art. 30 ust. 3 zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony projektowanej drogi gminnej. Postanowieniem z [...] marca 2007 r. nr [...] nałożono na W. i M. K. obowiązek przedłożenia dokumentów zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Inwestorzy w wyznaczonym terminie nie przedstawili żądanych dokumentów. Organ podniósł, że zgodnie z art. 49b ust. 3 ustawy - Prawo budowlane "w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 stosuje się przepis ust. 1", zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Decyzją z [...] stycznia 2008r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. i M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] maja 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dokonał niewłaściwej oceny stanu prawnego niniejszej sprawy. Samowolne wykonanie urządzenia budowlanego (np. ogrodzenia) związanego z legalnie realizowanym obiektem budowlanym należy traktować jako wykonywanie w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych innych niż budowa, co pociąga za sobą konieczność zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jeśli roboty budowlane są zakończone, to przepisy art. 51 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji niezasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie tryb określony przez art. 49b Prawa budowlanego, co pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania prowadzonego w tym trybie. Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie istotną kwestią było ustalenie, czy działkę nr ewid. [...] można zaliczyć do kategorii dróg publicznych, bowiem na mocy art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzenia od strony dróg publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. [...] WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała dokonania zgłoszenia. Organ wskazał, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Rep. Kw [...] działka nr ewid. [...] jest oznaczona jako nieruchomość niezabudowana - droga. Na planie zagospodarowania działki nr ewid. [...], sporządzonym przez M. Pracownia Projektowa, nieruchomość nr ewid. [...] jest oznaczona jako "proj. droga o szer. 10.00 m". Z załączonych przez W. i M. K. dokumentów (pismo Urzędu Miasta i Gminy P. z dnia 14.09.2006r.) wynika, że na mocy uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...].09.2002r. drogi dojazdowe do ulicy [...] zostały zakwalifikowane jako drogi wewnętrzne (niepubliczne), czyli pozostające własnością prywatną, których gmina nie ma obowiązku i podstaw nabycia. Organ podkreślił, że przedstawiony przez stronę dokument nie traktuje jednak wprost o działce nr [...], bowiem odnosi się tylko do działek, które pozostają w prywatnej własności mieszkańców, przedmiotowa działka należy natomiast do Miasta i Gminy P.. W ocenie organu II instancji z tego względu nie może być mowy o niepublicznym charakterze w/w nieruchomości. Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że zatwierdzony decyzją Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] września 2005r. nr [...] projekt zagospodarowania działki o nr ewid. [...] przewidywał tylko budowę bramy oraz furtki, pozostała część ogrodzenia wymagała zgłoszenia do właściwego organu. W odniesieniu do kwestii naruszenia służebności dla działki nr ewid. [...] organ stwierdził, że zgodnie z aktem notarialnym Rep. A nr [...] dla każdoczesnego właściciela działki nr ewid. [...] jest ustanowiona bezpłatna służebność drogi, polegająca na prawie przechodu i przejazdu pasem gruntu szer. 3 m wzdłuż północnej granicy po działce nr [...] i podniósł jednocześnie, że organy nadzoru budowlanego nie mogą rozstrzygać o naruszeniach w tym względzie, gdyż należy to do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i J. B.. Zdaniem skarżących decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art. 138 Kpa, bowiem w przedmiotowej sprawie w żadnym razie nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania. Skarżący podkreślili, że faktem potwierdzonym w postępowaniu przed organami obu instancji jest okoliczność, że rozpoczęta budowa jest nielegalna, wymagała ona bowiem dokonania uprzedniego zgłoszenia, czego inwestorzy nie dopełnili. Sprzeczność budowy ogrodzenia z prawem budowlanym jest ustaleniem wspólnym dla organów nadzoru obu instancji. Skarżący podnieśli, że brak zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych uniemożliwił właściwemu organowi ocenę dopuszczalności takiej budowy, w tym sprawdzenia istnienia ewentualnej kolizji z inwestycjami publicznymi (budowa drogi gminnej) i z prawami osób prywatnych (uniemożliwienie wykonywania prawidłowo ustanowionej służebności przechodu i przejazdu). Brak dokonania zgłoszenia odebrał właściwemu organowi możliwość dokonania sprzeciwu w tym zakresie. Zdaniem skarżących sprawa tocząca się z ich wniosku o podjęcie kroków wymaganych prawem w związku z rozpoczęciem budowy ogrodzenia z naruszeniem przepisów prawa budowlanego nadal nie została prawidłowo załatwiona, a więc nie jest bezprzedmiotowa. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest sprzeczna z istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga, aby organ II instancji ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie wykazał, dlaczego uznał sprawę za bezprzedmiotową. J. i J. B. podnieśli, iż stwierdzony przez organy nadzoru budowlanego fakt, że prace związane z budową ogrodzenia zostały podjęte bez wymaganego zgłoszenia powoduje obowiązek zastosowania przez te organy sankcji przewidzianych przez prawo budowlane, istnieje wręcz obowiązek wydania decyzji nakładającej określone obowiązki na podmiot, który podjął prace budowlane z naruszeniem procedury przewidzianej w prawie budowlanym. Skarżący wskazali też, że skoro organ II instancji stwierdził, że istnieje konieczność interwencji organów nadzoru budowlanego poprzez zastosowanie regulacji tzw. postępowania naprawczego, to tym bardziej niezasadne jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zdaniem skarżących brak jest ponadto w niniejszej sprawie podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego. Skarżący wskazali, że sporna jest ocena, czy budowa ogrodzenia w ogóle nie przewidzianego w pozwoleniu na budowę jest budową w warunkach samowoli budowlanej, czy też jedynie odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących odstępstwo może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do obiektu, który jest w pozwoleniu na budowę przewidziany, natomiast nie można z faktu, że nielegalna samowola budowlana jest realizowana obok budowy legalnej, a nawet w związku z nią, wysnuwać wniosku, że stanowi ona jedynie odstępstwo od pozwolenia na budowę. Skarżący wskazali też, że budowa ogrodzenia uniemożliwiłaby wykonywanie prawidłowo ustanowionej służebności przechodu i przejazdu, co oznacza, że niecelowe jest prowadzenie postępowania naprawczego, gdyż doprowadzenie kwestii budowy ogrodzenia w tym miejscu do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego: art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji przewiduje - jako jedno z możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego - uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Przepis ten nie określa przesłanek wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, jednakże w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Jednocześnie podkreślić trzeba, że w świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu, a umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie, jakim przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy co do jej istoty. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, a więc gdy nie ma przedmiotu sprawy. W świetle ustaleń doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: a) w sprawie działa organ administracji publicznej w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 kpa (znaczenie funkcjonalne); b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (chodzi przede wszystkim o właściwość rzeczową); c) sprawa ma charakter indywidualny, a więc dotyczy ona imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków; d) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej. Brak prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela czyni postępowanie bezprzedmiotowym; e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu; f) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie; g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną; h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną); i) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa (legitymacją procesową); j) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie (prowadzenie postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji gdy konieczny jest wniosek strony jest niedopuszczalne). Jeśli jakakolwiek z wymienionych przesłanek nie została spełniona, postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie wydana została z naruszeniem prawa, w sprawie tej nie wystąpiła bowiem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania określona w art. 105 kpa. Nie istnieją okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym. W przedmiotowej sprawie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego toczyło się na wniosek J. i J. B., w sprawie budowy ogrodzenia zrealizowanego w miejscowości H. przez W. i M. K.. Organy obu instancji stwierdziły, iż budowa ta wymagała zgłoszenia, którego inwestorzy nie dopełnili. Jednakże zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zastosował niewłaściwą podstawę prawną do ustalonego stanu faktycznego, w jego ocenie samowolne wykonanie urządzenia budowlanego związanego z legalnie realizowanym obiektem budowlanym należy traktować jako wykonywanie w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych innych niż budowa, co pociąga za sobą konieczność zastosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z tego względu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji umorzył postępowanie prowadzone przez ten organ w trybie art. 49b prawa budowlanego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w sytuacji, gdy przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle że podlegający innej kwalifikacji prawnej. Samo zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej przy wydawaniu decyzji nie może więc stanowić podstawy do umorzenia postępowania, jeżeli istnieje inna podstawa prawna do załatwienia tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2003r. sygn. IV SA 4257/01 Lex nr 187026, WSA w Warszawie z 19 stycznia 2006r. sygn. VII SA/Wa 1119/05 Lex nr 206525). W okolicznościach kontrolowanej sprawy przedmiotem badania była budowa ogrodzenia od strony drogi publicznej bez jej zgłoszenia właściwemu organowi i już tylko stwierdzenie takiej okoliczności przez organy nadzoru budowlanego uniemożliwiało uznanie sprawy za bezprzedmiotową. Skoro ustalono taką okoliczność (samowolne zrealizowanie inwestycji), to przedmiotem sprawy staje się określenie skutków prawnych tego zdarzenia. Przedmiot sprawy zatem istnieje, a więc nie było podstaw do umorzenia postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do działania danego organu w celu rozstrzygnięcia danej sprawy. Jeżeli zatem organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie (dotyczącej budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej) brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 49b Prawa budowlanego, ale są podstawy do działania organu na podstawie art. 50 czy art. 51 tej ustawy, winien te przepisy zastosować i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bądź zastosować art. 138 § 2 kpa. W takiej sytuacji, przy tak ustalonym stanie faktycznym, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego rozpoznającego sprawę w postępowaniu odwoławczym było załatwienie jej poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - OZ w Łodzi z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94 ONSA 1996/2/80 Lex nr 23866). Strona składając konkretny wniosek do organu ma bowiem prawo domagać się rozstrzygnięcia, a umorzenie w takim wypadku postępowania jest uchylaniem się organu od rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie musiał jednakże wyjaśnić ponadto, czy sąsiednia działka jest rzeczywiście drogą publiczną, gdyż z akt sprawy wynika, że jest ona dopiero projektowana pod drogę. W przypadku ustalenia, iż działka nr [...] w H. nie jest drogą publiczną, nie byłoby rzeczywiście podstaw do działania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, kwestia ta wymaga jednakże dodatkowego szczegółowego wyjaśnienia. Ujawnione naruszenia przepisów prawa procesowego powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.