II SA/Kr 437/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. skargę oddala Pismem z dnia [...].06.1995r. J. K. wystąpił do Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o zwrot części działek ewid. Nr [...], [...] odpowiadających p. gr. l. kat. [...] i części p. gr. l. kat. [...] i [...] położonych w S. Decyzjami Naczelnika Gminy C. z dnia [...].04.1982r. znak: [...], z dnia [...].06.1984r., znak [...] i z dnia [...].06.1984r. znak: [...] w/w nieruchomość została wywłaszczona pod parking w S., w oparciu o decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].04.1970r., zatwierdzającą plan realizacyjny Bazy Spływu w S., sporządzony przez Biuro Projektowe " A." w K. Przedmiotowymi decyzjami dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa p.gr. l. kat. [...], [...] i [...], stanowiących własność S. i J. K. Zgodnie z postanowieniem Sądu sygn. akt [...] z dnia [...].05.1997r. spadkobiercami po zmarłej S. K. zostali: - mąż J. K. i dzieci J. O. i K. K. po 1/3 każdy z nich. W konsekwencji J. K. ma 4/6 części, J. O. 1/6 części i K. K. 1/6 części. Grunty te zostały wywłaszczone w celu budowy parkingu samochodowego, stanowiącego część bazy spływu [...] w S. W oparciu o decyzję Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego nr [...] z dnia [...].02.1977r. oraz protokół zdawczo odbiorczy sporządzony w C. w dniu [...].05.1977r. Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. przekazała Parkowi Narodowemu z siedzibą w K. nieruchomości nowej bazy spływu [...] w S. w zarząd i użytkowanie nieodpłatnie wraz z zabudowaniami (operat wywłaszczeniowy nr [...] z dnia [...].12.1974 r.). W § 2 tegoż protokołu wskazano, że "... grunty zajęte pod parking samochodowy nowej bazy spływu, a dotychczas nie wywłaszczone po ich przejęciu na rzecz Państwa będą przekazane Parkowi Narodowemu przez Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej dodatkowym protokołem.". l tak w dniu [...].02.1992r. w K. pomiędzy Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej a Parkiem Narodowym nastąpiło przekazanie działek ewidencyjnych, stanowiących parking. Zgodnie z mapą podziału wykonaną przez mgr inż. M. W. z dnia [...].05.1993r. zaklauzulowaną pod nr [...] przekazane nieruchomości zostały zniesione do działki ewid . nr [...] o pow . 0,3557 ha . Pomiędzy Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej a Parkiem Narodowym została zawarta umowa nr [...] z dnia [...].12.1993r, na mocy której Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. przekazała działkę ewid. Nr [...] o pow. 0,3557 ha z Kw [...] w zarząd na czas nieokreślony na rzecz Parku Narodowego w K. Według wypisu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy C., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w C. Nr [...] z dnia [...].03.1994r. działka ta leży w terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny parkingów . Przekazanie o którym wyżej mowa nastąpiło nieodpłatnie jako rekompensata za przejętą przez Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej w K. bazę spływu w C. na potrzebę budowy zbiornika wodnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...].11.2000r. znak [...] Starosta po rozpatrzeniu w/w wniosku, działając na podstawie art.136 ust.3 i art. 142 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami odmówił zwrotu części działek nr [...] i [...] położonych w S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Oddział Nadzoru Architektoniczne -Budowlanego Urzędu Rejonowego w [...] zbadał sprawę na gruncie w dniu [...].04.1997r. i stwierdził, że w 1994r. PN przeprowadził jedynie modernizację i utwardzanie terenu parkingu, a w/w prace zgodnie z pismem Kierownika Oddziału Nadzoru Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].04.1997r, znak: [...] nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Stanowisko to potwierdził Urząd Wojewódzki w [...] pismem z dnia [...].05.1997r. znak: [...]r. Na wizji w terenie w dniu [...].11.2000r. dokonano oględzin terenu i stwierdzono, że działki o których zwrot wystąpili wnioskodawcy, stanowią część działek ewid. nr [...] i [...], użytkowanych jako parking samochodowy. Parking ten jest wyżwirowany, ogrodzony słupkami metalowymi i używany zgodnie z przeznaczeniem. W toku postępowania administracyjnego strony przedkładały różne dowody. Jednym z nich jest zdjęcie nr [...], przedstawiające wyraźnie usytuowane autokary na parkingu, naprzeciw drogi wjazdowej na spływ. Zdjęcie to świadczy o tym, że grunty te były już przed wywłaszczeniem tj. przed rokiem 1982 i 1984 użytkowane jako parking samochodowy. Dodatkowym dowodem jest fakt, że byli właściciele gruntów dostali rekompensatę pieniężną za niemożność użytkowania tych gruntów przez okres 4-ch lat od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy C. z dnia [...].04.1982r. znak: [...], gdzie w pkt. 4 tej decyzji zostało to jednoznacznie określone. Powyższe ustalenia pozwoliły stwierdzić, że parking istniał co najmniej 4 lata przed wywłaszczeniem tj. przed rokiem 1982r. W konsekwencji brak było podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta złożyli J. O., K. K. i J. K. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu z dnia [...].11.2000r. znak [...] o odmowie zwrotu części działek nr [...] i [...] odpowiadających części działek nr [...], [...] i [...] położonych w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji z zaleceniem dokładnego ustalenia, czy po dacie wywłaszczenia wnioskowanych do zwrotu nieruchomości a przed złożeniem wniosku o ich zwrot na przedmiotowych nieruchomościach były prowadzone prace pozwalające uznać, iż zrealizowano na nich cel wywłaszczenia jakim była budowa parkingu samochodowego. Organ l instancji powinien w szczególności zwrócić uwagę na stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku. Decyzję Wojewody z dnia [...].01.2001 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie Dyrektor Parku Narodowego wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzucono błędną ocenę stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Podkreślono, że istotą wywłaszczenia była budowa parkingu, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny i wystarczający do wydawania decyzji merytorycznej rozstrzygającej o bezzasadności roszczeń stron zainteresowanych. Stan faktyczny ustalony w toku postępowania l instancji nie został zakwestionowany przez strony i nie może budzić wątpliwości. Dlatego też skarżący uznał, że bez znaczenia prawnego pozostaje badanie okoliczności, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była, zdaniem zaskarżonej decyzji, budowa parkingu. Wg oceny Parku Narodowego celem decyzji wywłaszczeniowej było urządzenie parkingu samochodowego na przedmiotowym terenie jako część infrastruktury turystycznej przystani [...] w S. w ramach planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydium WRN w K. w dniu [...].04.1970r. Budowa parkingu, o której mowa w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].04.1982r. i [...].06.1984r. stanowiła jedynie sposób realizacji celu, którym było stworzenie właściwego zaplecza przystani. Dlatego też bezprzedmiotowym jest dla prawidłowości rozstrzygnięcia kwestia, czy po 1984r. były prowadzone na tym terenie roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowlanego. Postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że po dniu wywłaszczenia PN wykonywał na tym terenie prace o charakterze budowlanym obejmujące budowę ogrodzenia i utwardzenie gruntu. Okoliczność tą wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjmując jednocześnie, że tego typu prace nie wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a zatem nie można uznać ich za związane z realizacją celu wywłaszczenia. Tego rodzaju stanowisko organu II instancji nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Nie sposób bowiem przyjąć - przy braku dokumentów źródłowych - iż plan realizacyjny budowy parkingu wymagał wykonywania innych prac niż utwardzenie gruntu i wykonanie ogrodzenia, tym bardziej, że w okresie tym tego rodzaju budowy nie wymagały szczególnych rozwiązań. Tym samym nie można zasadnie przyjąć, iż PN nie realizował przedmiotowej inwestycji po dacie wywłaszczenia. Podkreślono dalej, że bezspornym jest stan faktyczny dotyczący sposobu wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości na dzień złożenia wniosku przez byłych ich właścicieli. W dacie tej bowiem funkcjonował parking położony na nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa pozostającej w zarządzie Parku Narodowego. Przesłanki te o charakterze faktycznym i prawnym - istotne dla prawidłowości rozstrzygnięcia - zostały spełnione i nie wymagają dodatkowych ustaleń. Tym samym zdaniem strony skarżącej zbędnym jest ponowne ustalanie przez organ l instancji okoliczności uprzednio wyjaśnionych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na podstawy prawne i podtrzymując wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 cyt. wyżej ustawy). Sąd uznał wniesioną skargę za nieuzasadnioną, a zarzuty z niej wynikające za bezpodstawne. Podkreślić należy, iż ustalenia organu odwoławczego, zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i stanu prawnego, były prawidłowe, wyciągnięte wnioski zasadne, a wydana decyzja zgodna z prawem. Przede wszystkim podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm., podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie, że przesłanka zbędności nie zaistniała, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. Pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest terminem występującym tylko w zakresie ustawodawstwa wywłaszczeniowego i zdefiniowanie go może nastąpić tylko na użytek i w zakresie tego prawa, a to w odniesieniu do skutków, jakie przewiduje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 137 ust. 1 tej ustawy ustawodawca po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt l) albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). W powyższych normach prawnych ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w pkt 1 ust. 1 art. 137 są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan w jakim się ona znajduje w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu, zaś na gruncie normy z pkt 2 tego przepisu obok stanu rzeczywistego nieruchomości także określony stan prawny - utrata mocy obowiązującej wymienionych expressis verbis decyzji administracyjnych związanych z realizacją celu wywłaszczenia (decyzja o lokalizacji inwestycji lub o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Niezależnie jednak od różnej konstrukcji obu norm prawnych z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zawartych w nich przesłanek zbędności nieruchomości, kluczowym elementem ich konstrukcji i w konsekwencji podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Dopiero wtedy możliwe staje się badanie przez organ czy "cel ten nie został zrealizowany" (art. 137 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub nawet "nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu" (art. 137 ust. l pkt l tej ustawy). Ocenić należy, że Starosta Powiatu orzekający w sprawie w pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy celu, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. W rezultacie nie mógł w sposób prawidłowy ustalić, czy zaistniały przewidziane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki zbędności tej nieruchomości uzasadniające jej zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele budowy parkingu samochodowego (części bazy spływu [...] w S.) zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...].04.1970r., zatwierdzającą plan realizacyjny bazy spływu w K., pow. Starosta Powiatu, pomimo podejmowanych prób, nie odszukał powyższego planu realizacyjnego. Trafnie bowiem przyjął Wojewoda, że znajdująca się w aktach sprawy kopia planu zagospodarowania terenu parkingu nie może być uważana za plan realizacyjny parkingu zatwierdzony decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...].04.1970r., ponieważ nie zawiera stwierdzenia, że stanowi załącznik do tej decyzji lub też że została zatwierdzona tą decyzją, W konsekwencji Starosta Powiatu nie mógł ustalić dokładnego sposobu realizacji celu wywłaszczenia. Z tych więc już względów istniały - jak to przyjął Wojewoda w zaskarżonej decyzji - przesłanki do uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jej rozstrzygnięcie wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej podstawowej z punktu widzenia możliwości zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestii. Podzielić należy również ocenę Wojewody, iż Starosta Powiatu nie ustalił w sposób prawidłowy sposobu zagospodarowania nieruchomości w czasie jej wywłaszczenia oraz stanu zagospodarowania nieruchomości w czasie orzekania o jej zwrocie. W szczególności, jeśli przyjąć - co uczynił organ l instancji w uzasadnieniu swojej decyzji - że przedmiotowa nieruchomość już przed wywłaszczeniem była użytkowana jako parking i po jej wywłaszczeniu "prace na parkingu w 1994r. dotyczyły jedynie modernizacji i utwardzenia terenu", to zasadny jest pogląd wyrażony przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sytuacji, kiedy inwestycja została zrealizowana bez wywłaszczenia nieruchomości, do uregulowania stanu prawnego nieruchomości nie może służyć instytucja wywłaszczenia nieruchomości; można to uczynić tylko w drodze wykorzystania instytucji prawa cywilnego. Jeżeli jednak wywłaszczenie nastąpiło, a po wywłaszczeniu już nie realizowano na nieruchomości celu wywłaszczenia, należy przyjąć, że nieruchomość od samego początku była zbędna na cel na jaki została wywłaszczona w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zgodzić się należy z zarzutem Wojewody, że organ l instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu zagospodarowania nieruchomości w czasie orzekania o jej zwrocie. Świadczy o tym traktowanie poszczególnych działek składających się na nieruchomość wchodzącą w skład przedmiotowego parkingu w sposób zbiorczy, bez ich zróżnicowania co do miejsca usytuowania i sposobu zagospodarowania, a także rozbieżności w ustaleniach faktycznych w tym zakresie, poczynionych w trakcie kolejnych rozpraw połączonych z oględzinami nieruchomości, na które trafnie wskazuje Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podtrzymuje stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA Odział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 16.01.2003r, Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.