I OSK 1133/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007r.sygn. akt II SA/Wa 2093/06 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Więziennej 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od P. W. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 340 ( trzysta czterdzieści ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2093/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] nr [...]. Decyzjami tymi zwolniono P. W. z dniem [...] ze służby, o co wystąpił raportem z dnia [...] motywując wniosek nabyciem prawa do emerytury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. W. twierdził, iż złożenie raportu o zwolnienie ze służby zostało na nim wymuszone i zarzucił brak uzasadnienia decyzji I instancji i nieprawidłowe jej doręczenie, gdyż w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd stwierdził, że decyzje są wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) decyzja o zwolnieniu powinna zawierać w szczególności obok daty i trybu zwolnienia i pouczenia o środkach odwoławczych, także uzasadnienie, a ponieważ przepisy tej ustawy zasadniczo samodzielnie regulują zasady postępowania, będąc przepisami szczególnymi w stosunku do k.p.a., którego zasady i terminy stosuje się w przypadkach odwołań od decyzji (art. 31 ust. 4), zatem nie można uznać, aby dopuszczalne było odstąpienie od uzasadnienia decyzji nawet, gdy uwzględnia on a w całości żądanie strony. Brak uzasadnienia organu I instancji, narusza art. 43 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, a uznanie tego za prawidłowe przez organ II instancji jest niezgodne z prawem. Minister Sprawiedliwości wniósł skargę od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub oddalenia skargi i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.: 1) art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 104 § 4 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że każda decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza służby więziennej ze służby, także wydana na skutek pisemnego zgłoszenia o wystąpieniu ze służby powinna zawierać uzasadnienie, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej oraz Minister Sprawiedliwości rozpoznając sprawę zwolnienia P. W. ze służby naruszyli przepisy postępowania w sposób mający wpływ istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędne jest uznanie Wojewódzkiego Sądu, iż art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wyłącza stosowanie k.p.a., bowiem o ile przepisy ustawy o służbie są przepisami szczególnymi w stosunku do k.p.a., to jednak postępowanie w sprawie zwolnienia jest postępowaniem administracyjnym i nie ma powodów, aby do niego nie stosować k.p.a. Uzasadniając drugi zarzut stwierdzono, że wyrok narusza w sposób rażący przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że uchylenie decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania może nastąpić, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a takie naruszenie nie miało miejsca, jeżeli idzie o zaskarżone decyzje. P. W. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej lub odmowę jej przyjęcia do rozpoznania, na podstawie art. 3986 k.p.c., z uwagi na to, że jest dotknięta nieusuwalnymi brakami formalnymi, o których mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzą przyczyny nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd może się poruszać tylko w ramach przytoczonych podstaw skargi kasacyjnej i rozpoznać sprawę w zakresie w jakim pozwalają na to jej zarzuty. W niniejszej skardze Minister Sprawiedliwości zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i jako te przepisy wskazał art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 104 § 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wyjaśnić należy, że przepisami postępowania, które wojewódzkie sądy mogą naruszyć w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zatem tymi, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a są przepisy tej ustawy, tj. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prowadząc postępowanie sądowoadministracyjne, wojewódzkie sądy te przepisy stosują i tylko je mogą naruszyć, w rozumieniu ww. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W świetle innych przepisów proceduralnych, np. k.p.a. lub szczególnych, sądy te oceniają działanie organów i same ich nie stosują, zatem jeśli można mówić o ich naruszeniu to tylko w powiązaniu z konkretnym przepisem P.p.s.a., niejako posiłkowo, celem podkreślenia naruszenia przepisów P.p.s.a. W świetle tego co powiedziano, odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 104 § 4 k.p.a. nie wdając się w charakter ustawy o Służbie Więziennej, w tym art. 43 ust. 2, stwierdzić należy, iż zarzut ten został przytoczony nietrafnie, a wobec tego należy go uznać za nieusprawiedliwiony w rozumieniu art. 184 P.p.s.a. Jeśli idzie o drugi zarzut dot. naruszenia przepisów postępowania to w podstawach skargi wskazano, iż chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest już wyraźnie mowa o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przytoczona została treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. i podane wyjaśnienie na czym naruszenie tego przepisu polega. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 176 P.p.s.a. jednym z elementów skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw tej skargi i ich uzasadnienie, a wobec tego ten składnik skargi należy traktować jako jedną całość. Związanie granicami skargi kasacyjnej, o czym była mowa wyżej, oznacza, iż Naczelny Sąd nie ma uprawnień ani obowiązku poprawiania, uzupełniania czy interpretowania skargi kasacyjnej. Jednakże jeżeli z tego elementu skargi jakim są podstawy skargi i ich uzasadnienie jasno wynika intencja skarżącego, bez konieczności dokonywania przez Naczelny Sąd ww. zabiegów, to należy uznać, że skarga daje podstawy do jej rozważenia w świetle postawionego zarzutu. Wobec tego należało dojść do wniosku, że Minister Sprawiedliwości zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Z zarzutem tym należy się zgodzić. Art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. upoważnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia decyzji z powodu uchybienia przepisom postępowania innym, aniżeli dającym podstawy do wznowienia, ale tylko wówczas, gdy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik. Istotna różnica pomiędzy możliwością uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b/ i lit. c/ polega na tym, że o ile wojewódzki sąd stwierdzi naruszenie przez organ prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, uchyla decyzję, nie badając jaki to miało wpływ na rozstrzygnięcie, o tyle, gdy idzie o naruszenie innych przepisów postępowania, to uchylenie może mieć miejsce tylko, gdy uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik i to wpływ istotny. Badając zatem naruszenie przepisów postępowania, innych niż dających podstawy do wznowienia, wojewódzki sąd, aby uchylić decyzję, musi stwierdzić nie tylko czy naruszenie miało wpływ na wynik, ale także stopień naruszenia. Dla uchylenia z tych przyczyn decyzji nie wystarczy samo uchybienie przepisom postępowania, ale uchybienie to musi być na tyle istotne, że miało wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż gdyby do tak istotnego uchybienia nie doszło zapadłaby zupełnie inna w treści decyzja. Nie wchodząc we wzajemne relacje przepisów dotyczących procedur, zawartych w ustawie o Służbie Więziennej i przepisów k.p.a., zgodzić się należy z zarzutem skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał analizy uchybienia przez organ przepisów art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej pod kątem przesłanki istotnego wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Wojewódzki Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji, wbrew nakazowi art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, nie zawierała uzasadnienia, co ten przepis, jako procesowy, naruszało, a uznanie takiej wady za nieznaczącą w sprawie przez organ II instancji również było błędem. Nawet jeśli zgodzić się z taką oceną Wojewódzkiego Sądu, że brak uzasadnienia narusza ten przepis, to jeszcze taka konkluzja jest niewystarczająca do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Zabrakło bowiem wykazania jaki wpływ uchybienie art. 43 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej miało na wynik sprawy, a przede wszystkim czy był to wpływ istotny. Tylko wykazanie, że brak uzasadnienia decyzji przesądził o jej treści prowadziłoby do uchylenia decyzji. Tego w wyroku Sądu zabrakło. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. należało zatem uznać za usprawiedliwiony i orzec jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a.