II SA/Wr 127/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Marii Walkiewicz sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Energetycznego B w S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych realizowanych w sposób mogący sprowadzić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oddala skargę. Decyzją Prezydenta W. z dnia 9 listopada 2006 r. (Nr [...]) M. D. uzyskał pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej budowę zakładu produkcyjnego A. (budowa hali produkcyjnej, przebudowa budynku administracyjno-socjalnego, budowa wiaty magazynowej, budowa stacji trafo) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. F. [...] (działki o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], AM-1, obręb G.) we W. Pismem z dnia 17 lipca 2007 r., Przedsiębiorstwo Energetyczne B S.A., poinformowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. o nieprawidłowościach, które wystąpiły w trakcie prowadzenia przez inwestora M. D. A Zakład Mechaniczny, robót ziemnych związanych z realizacją budowy obejmującej przebudowę budynku byłej kotłowni na budynek administracyjno-socjalny przy ul. F. [...] we W. Przedsiębiorstwo to, jako właściciel sieci przebiegających przez teren inwestycji, wskazało na realne zagrożenie porażenia prądem osób przebywających na tym terenie, spowodowane odkryciem kabli będących pod napięciem 10 kV i 0,4 kV. O zaistniałej sytuacji Przedsiębiorstwo Energetyczne B S.A. powiadomiło również inwestora. Pismem z dnia 23 sierpnia 2007 r., M. D. powiadomił o zasypaniu wykopów wskazując równocześnie na nieprawidłowości związane z usytuowaniem kabli ziemnych sieci elektroenergetycznej SN, gdzie odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy podnosi właściciel kabli, tj. Przedsiębiorstwo Energetyczne B S.A. Konsekwencją tego była kontrola placu budowy dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 18 września 2007 r., w wyniku której, po dokonaniu miejscowej odkrywki, stwierdzono nieprawidłowości w ułożeniu kabli ziemnych sieci elektroenergetycznej SN (6 szt.) należących do Przedsiębiorstwa Energetycznego B S.A. S. Jak ustalono nadto w trakcie kontroli kable ziemne usytuowane są wzdłuż wschodniej ściany remontowanego budynku w odległości od 0,30 m do 1, 15 m i na głębokości - 0,30 m od istniejącego terenu nieutwardzonego. Jednocześnie ustalono, że inspektor ds. elektrycznych R. G., wstrzymał roboty ziemne wzdłuż trasy odkrytych kabli, nakazał niezbędne zabezpieczenie oraz powiadomienie operatora sieci energetycznej - wpis do dziennika budowy z dnia 12 lipca 2007 r., (str. w dzienniku budowy 18 i 19, karta akt sprawy-9a). Inwestor wniósł do protokołu o pilne przełożenie kabli przez Przedsiębiorstwo Energetyczne B S.A., zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś właściciel sieci elektroenergetycznej B S.A., wystąpił o ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej dla istniejącej infrastruktury na działce inwestora. Dodatkowo ustalono, iż Przedsiębiorstwo Energetyczne B S.A. S. na nieruchomości przy ul. F. [...], dz. nr [...], [...], AM-1, obr. G. we W., objętej przedmiotową inwestycją, posiada infrastrukturę obejmującą sieci przesyłowe elektroenergetyczne ziemne oraz stację transformatorową P-3 i rozdzielnię sin w budynkach należących do wieczystych użytkowników: A. K.-D. i M. D. W tak kształtującym się a przyjętym również przez Sąd stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. postanowieniem z dnia 26 października 2007 r. (Nr [...]) działając na podstawie art. 123 k.p.a. i art. 50 ust.1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006, nr 156, poz.1118 z późn. zm.) wstrzymał roboty budowlane realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, polegające na kolizji kabli sieci elektroenergetycznej SN z planowanymi robotami związanymi z izolacją przeciwwilgociową i dociepleniem ścian fundamentowych remontowanego budynku byłej kotłowni z przeznaczeniem na budynek administracyjno-socjalny oraz utwardzeniem terenu przy ul. F. [...] we W., wykonywanymi na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia 9 listopada 2006 r., (Nr [...]) oraz zobowiązał inwestora – M. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą – A Zakład Mechaniczny, do zabezpieczenia miejsca objętego budową (wzdłuż wschodniej ściany) poprzez zasypanie częściowo odsłoniętych kabli i doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego, jak również do przedłożenia ekspertyzy technicznej mającej na celu usunięcie stwierdzonych zagrożeń, opisującej przyczyny powstania zaistniałych nieprawidłowości, zawierającej rozwiązanie, jednoznacznie wskazujące jakie roboty należy wykonać, aby doprowadzić przebieg kabli sieci elektroenergetycznych SN do stanu zgodnego z prawem, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zażalenie od tego postanowienia wniósł M. D., który nie zgodził się z zapadłym rozstrzygnięciem kwestionując fakt bycia adresatem aktu administracyjnego oraz wskazując na naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie niniejszej normy. Podniósł w zażaleniu, iż ujawnienie przez niego kabli, których żadne z pozwoleń budowlanych wydanych na jego rzecz nie obejmowało; których skarżący nie przekładał ani nie zmieniał ich położenia, wobec których nie podejmował żadnych działań; które znajdują się na nieodpowiedniej głębokości; które nadto stanowią własność Przedsiębiorstwa Energetycznego B S.A. S., nie może być podstawą do zastosowania w sprawie art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez wydanie tego rodzaju nakazów wobec niego. Wniósł o uchylenie wskazanego postanowienia i zmianę adresata orzeczenia, umorzenie wobec niego postępowania, oraz wstrzymanie wymagalności zaskarżonego orzeczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia i wnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 grudnia 2007 r. (Nr [...]) działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając wydane postanowienie organ drugiej instancji wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, które świadczyłyby o poprawności podjętego rozstrzygnięcia. Z analizy akt przedmiotowej sprawy zdaniem organu odwoławczego można wywieść wniosek, iż organ pierwszej instancji naruszył tę zasadę, prowadząc postępowanie w sposób uniemożliwiający wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, bez dochowania należytej staranności. W ocenie organu odwoławczego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w przedmiotowym kształcie jest co najmniej przedwczesne. Ponadto jak argumentował dalej organ odwoławczy, organ pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie nie ustalił szeregu okoliczności, które mogły mieć wpływ na kwalifikację zastanego stanu faktycznego sprawy bądź kształt podjętego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych to niejako początek procedury naprawczej określonej przepisami prawa art. 50-51 Prawa budowlanego, która może być wdrożona w ściśle określonych przypadkach i która rodzi określone konsekwencji dla inwestora robót budowlanych Nie ustalono bowiem, jak podkreślił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, jaki to zakres robót Inwestor M. D., zobowiązany był wykonać na mocy posiadanych decyzji o pozwoleniu na budowę, czy obejmowały one roboty budowlane związane z przełożeniem bądź ułożeniem kabli ziemnych sieci elektroenergetycznej w liczbie 6 szt. - do akt sprawy nie dołączono odpowiednich pozwoleń i związanych z nimi projektów, których analiza pozwoliłaby tą kwestię ustalić. Poza lakonicznym zapisem - "po dokonaniu miejscowej odkrywki, stwierdzono nieprawidłowości w ułożeniu kabli ziemnych sieci elektroenergetycznej SN (6 szt.)" nie dokonano żadnych ustaleń na czym te nieprawidłowości polegają, jakie przepisy prawa zostały naruszone, oraz, idąc dalej, kto i na jakiej podstawie dokonał takiego właśnie ułożenia. W ocenie organu odwoławczego organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego nie podjął żadnych kroków zmierzających do ustalenia inwestora odpowiedzialnego za zastany w sprawie stan faktycznym, a jeżeli jest nim faktycznie M. D., to nie odniesienie się do kwestii przez skarżącego podnoszonych pozwala wątpić w prawidłowość dokonanych ustaleń w sprawie. W konsekwencji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stanął na stanowisku, że odpowiedź na takie pytania pozwoliłaby jednoznacznie ustalić, kto jest faktycznym inwestorem robót związanych z ułożeniem przedmiotowych kabli, czyli zobowiązanym do naprawy rzekomo stwierdzonych nieprawidłowości, a tym samym możliwym byłoby wskazanie właściwego trybu, którego wdrożenie doprowadziłoby występujące nieprawidłowości do stanu zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego przyjął, iż zobowiązanym w analizowanej sprawie, winien być M. D., który podnosi, iż nie prowadził żadnych robót związanych z przedmiotowymi kablami, a występujący stan faktyczny sprawy jest wynikiem zastanego stanu rzeczywistego w miejscu wykonywanych legalnie robót budowlanych nie związanych z przełożeniem kabli sieci elektroenergetycznej SN. Wskazane przez żalącego się okoliczności nie mogą być zweryfikowane na tym etapie postępowania odwoławczego, bowiem nie wyjaśniono analizowanej sprawy w stopniu umożliwiającym ponowne jej rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym. Skargę na to postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Przedsiębiorstwo Energetyczne B S.A. w S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia drugiej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania strona skarżąca podniosła zarzuty: 1) naruszenia przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na zaskarżone decyzje, to jest art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1 i art. 77 § 4 postępowania administracyjnego - poprzez bezpodstawne przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, przedłużanie postępowania w sytuacji gdy wszystkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego zostało prawidłowo, wnikliwie i wyczerpująco dokonane przez organ pierwszej instancji; 2) a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą jego interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził wystarczająco wnikliwej oceny materiału dowodowego dla podjęcia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postanowienie administracyjne jest zgodne z prawem, gdy jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie go przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b tego przepisu), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując tę skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 grudnia 2007 r. Nr [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 § 1 lub art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Istotne w rozpoznawanej sprawie jest to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art.138 § 2 k.p.a. i tylko co do zgodności z tym przepisem postanowienie to podlega kontroli Sądu. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności przyjętą w art.15 k.p.a., każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania (zażalenia) przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji obowiązany jest zatem sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu pierwszej instancji ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. Granice merytorycznego rozstrzygnięcia wyznacza wspomniany art.138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a, zgodnie z którymi organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie istniały podstawy do wydania przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. opisanego postanowienia kasacyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r. Nr [...]. Zgodzić się bowiem w tej sytuacji należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę i wydając postanowienie z dnia 26 października 2007 r. Nr [...] nie przeprowadził postępowania z uwzględnieniem przepisu art. 7 prowadząc to postępowanie w sposób uniemożliwiający wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (vide: wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984 r., Sygn. akt I S.A. 508/84, ONSA 2/84, poz.100). Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, zwanej w dalszej części Prawem budowlanym. I tak zgodnie z art. 50 ust.1 pkt 2) Prawa budowlanego, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w przypadkach innych niż uregulowane w przepisach art. 48 ust. 1 oraz 49b ust. 1 (tzn. prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub też w innych okolicznościach niż wymienione we wskazanych powyżej przepisach) wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, Jednocześnie art. 52 Prawa budowlanego, określa krąg adresatów decyzji wydawanych w trybie art. 48 i art. 51 wskazując, iż adresatami tych decyzji mogą być inwestor, właściciel lub zarządca a przepis ten nie wymienia wprost postanowień wydawanych w trybie art. 50. Jednak w świetle tych regulacji nie można przyjąć, że postanowienia te mogłyby być kierowane innej grupy osób, niż wskazane w art. 52 Prawa budowlanego (zob. podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 września 2002 r. IV SA 2057/97 opubl. M. Prawn. 2002/21/965) Wprawdzie jedyną przesłanką wstrzymania wykonywania robót budowlanych na podstawie tego przepisu jest prowadzenie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, jednakowoż istotnym z punktu widzenia prawnej możliwości zastosowania tej regulacji jest też dokonane w sposób wszechstronny ustalenie właściwego adresata nałożonego obowiązku. W ocenie Sądu za trafne uznać należy stanowisko organu odwoławczego w kwestii naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych kroków mających na celu ustalenia faktycznego inwestora, odpowiedzialnego za zastany w sprawie stan faktyczny. Nie rozważono bowiem w sposób staranny, dokładny i rzeczowy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, kto swoimi działaniami inwestycyjnymi stworzył realne zagrożenie porażenia prądem osób przebywających na terenie przy ul. F. [...] w S. Słusznie też organ odwoławczy uchylając postanowienie organu pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, iż organ ten nie wyjaśnił dlaczego uznał, że adresatem postanowienia, powinien być M. D., zwłaszcza że podnosi on, że nie prowadził żadnych robót związanych z ułożeniem kabli ziemnych sieci elektroenergetycznej SA a zaistniały stan faktyczny sprawy jest wynikiem wykonywanych legalnie robót budowlanych nie związanych z przełożeniem kabli sieci elektroenergetycznej. Ponadto organ pierwszej instancji poza zwrotem o stwierdzeniu nieprawidłowości w ułożeniu kabli sieci nie wyjaśnił w żaden sposób na czym nieprawidłowości te polegają, jakie przepisy prawa zostały w tym zakresie naruszone, kto i na jakiej podstawie dokonał takiego właśnie ułożenia. W konsekwencji nie sposób także ponad wszelką wątpliwość przyjąć, że organ pierwszej instancji zastosowała należytą normę prawa materialnego. Zaniechanie przez organ pierwszej instancji przeprowadzenia w tym względzie wnikliwego postępowania, konsekwencją czego było nie wykazanie przez ten organ spełnienia przez M. D. przesłanek określonych w przepisie z art. 50 ust.1 pkt 2) Prawa budowlanego stanowić mogło już tylko z tej przyczyny podstawę do wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 grudnia 2007 r. (Nr [...]) podlegające ocenie co do zgodności z dyspozycją art.138 § 2 k.p.a. - nie narusza prawa o którym stanowi art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi Przedsiębiorstwa Energetycznego B S.A. Sb i podnoszonych w niej zarzutów orzekając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a o jej oddaleniu.