I SA/Wa 201/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołanie T. W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (ozn. hip. [...] i hip. [...]) – utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Nieruchomość [...] przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W sprawach odszkodowań za niektóre kategorie nieruchomości objęte działaniem tego dekretu ma obecnie zastosowanie przepis art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 215 ust. 2 "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r." Przyznanie odszkodowania w trybie obowiązujących przepisów jest możliwe po wszechstronnym wyjaśnieniu, czy istnieją prawne podstawy takiego rozstrzygnięcia oraz tylko w razie spełnienia warunków z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ pierwszej instancji wskazał, że z dokumentów sprawy wynika, iż znajdujące się poprzednio na tym gruncie budynki były [...] [...], a więc nie stanowiły domu jednorodzinnego. Zgodnie z materiałami inwentaryzacyjnymi Biura Odbudowy [...] z lat 1945-1946, przesłanymi przez Archiwum Państwowe [...] W. przy piśmie z 16 lutego 2007 r., budynki na przedmiotowym terenie zostały całkowicie zburzone i nie nadawały się do odbudowy. Prezydent W. prawidłowo uznał, że nieruchomość ta przed dniem wejścia w życie dekretu miała charakter przemysłowy. O przeznaczeniu nieruchomości przy ul. [...] przed dniem wejścia w życie dekretu stanowił Ogólny plan zabudowania W., opracowany i zatwierdzony zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. RP Nr 23, poz. 202). Jak wynika z reprodukcji Ogólnego planu zabudowania W., zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., nadesłanej przez Archiwum Państwowe W., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę przemysłową. Skoro nieruchomość nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, tym samym jedna z przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została spełniona. Stwierdzenie braku jednej z przesłanek z tego przepisu uniemożliwia ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość. Organ pierwszej instancji uznał, iż w związku z powyższym nie istnieje potrzeba badania drugiej przesłanki, czyli daty pozbawienia poprzednich właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością. Należy uznać, że Prezydent W. miał podstawy do odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. W. zarzucił wydanym decyzjom naruszenie art. 8 i 21 pkt 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i wniósł o przekazanie sprawy Prezydentowi W. w celu wyliczenia i wypłaty odszkodowania. Uzasadniając skargę T. W. podniósł m.in., że dekret z 26 października 1945 r. był zbiorowym wywłaszczeniem wszystkich właścicieli gruntów na terenie W. Artykuł 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołują się organy I i II instancji jest kontynuacją bezprawia rozpoczętego dekretem. Przeznaczenie terenu na cele przemysłowe albo mieszkalne może mieć znaczenie w kwestii ustalenia wysokości odszkodowania, a nie jego zasadności, albowiem w świetle przepisu art. 21 Konstytucji odszkodowanie jest w każdym przypadku obligatoryjne. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło przyznania prawa własności czasowej. Orzeczenie to zapadło z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu pomimo, że plan zabudowy W. przewidywał, że nieruchomość przy ul. [...] przeznaczona była pod zabudowę. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji. Dlatego też podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez orzeczenie z [...] stycznia 1950 r. o odmowie przyznania własności czasowej nie podlega ocenie w tym postępowaniu. Ocena prawidłowości (legalności) tego orzeczenia może być dokonana wyłącznie w odrębnym postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia jego nieważności w oparciu o przepisy art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Sąd uznał, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania i mogło to mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przede wszystkim w ocenie Sądu decyzje naruszają art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej i wynika z niego dla organu administracji obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie – stosownie do art. 80 k.p.a. – ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie jakie było przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. przeznaczenie nieruchomości przy ul. [...]. Przesądza to o uprawnieniu do odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Okoliczność ta nie została przez organy dostatecznie wyjaśniona i oceniona. W aktach sprawy znajduje się pismo Archiwum Państwowego W. z dnia 5 kwietnia 1993 r., z którego wynika, że Ogólny plan zabudowania m.st. W., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 31 sierpnia 1931 r., przewidywał dla tej nieruchomości zabudowę zwartą o 5 kondygnacjach do wysokości [...] m i [...] % powierzchni zabudowania. Prezydent W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2007 r. podaje, że informacje zawarte w przytoczonym piśmie Archiwum nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji przesłanej przy piśmie z 16 lutego 2007 r. i nie dołączono do niego kopii planu z 1931 r. Organ drugiej instancji w ogóle nie dokonał oceny tego dokumentu. Z akt sprawy wynika, że Urząd Miasta W. w dnia 13 grudnia 2006 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego W. z prośbą o przesłanie kopii materiałów z lat 1945-1965 dotyczących budynków przy ul. [...] (w szczególności dotyczących inwentaryzacji zniszczeń B.O.S.) i kopii planu zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11.08.31 r. Odpowiadając na ten wniosek Archiwum Państwowe. W. przy piśmie z dnia 16 lutego 2007 r. przekazało szereg kopii fragmentów akt dotyczących tej nieruchomości i zauważyło równocześnie, że piśmie Urzędu W. z 13 grudnia 2006 r. nie zostały wskazane inne konkretne materiały archiwalne będące przedmiotem Państwa zainteresowania. W związku z powyższym informuję, że w zbiorach Archiwum przechowywane mogą być również inne akta dotyczące przedmiotowej nieruchomości oraz, że istnieje możliwość wglądu do wyżej wskazanych akt , jak również prowadzenia samodzielnych poszukiwań materiałów archiwalnych przez Państwa przedstawiciela w Pracowni Naukowej Archiwum. Z cytowanego fragmentu wynika, że wniosek organu o nadesłanie kopii dokumentów był sformułowany ogólnie i nie jest wykluczone, że w zbiorach Archiwum przechowywane są inne jeszcze dokumenty dotyczące tej nieruchomości. Pozwala to też na stwierdzenie, że przesłane kopie nie stanowią całości dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, a zatem organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy. Należy dodać, że w aktach nie ma dowodów, aby organ, jak sugerowało Archiwum, sam poszukiwał stosownych dokumentów. W aktach jest natomiast notatka z dnia 27 lutego 2007 r. głównego specjalisty A. G., w której stwierdza ona w oparciu o kolorową kopię planu Ogólny plan zabudowania W., że nieruchomości położone przy ul. [...] przeznaczone były pod zabudowę przemysłową. W świetle powyższego należy przyjąć, że w sprawie są dwa sprzeczne dokumenty co do przeznaczenia nieruchomości według Ogólnego planu zabudowania W. – pismo Archiwum z 5 kwietnia 1993 r. i załączniki do pisma Archiwum z 16 lutego 2007 r. mogące wskazywać na odmienne przeznaczenie, przy czym z ostatnio powołanego pisma wynika, że nadesłany materiał dowodowy może być niepełny. W tej sytuacji konieczne jest niewątpliwe ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowania z 1931 r. Stanowisko Prezydenta W., że dane z pisma Archiwum z 1993 r. nie znalazły potwierdzenia w dokumentacji przesłanej w 2007 r. należy ocenić jako przedwczesne. Uwzględniając, że wyjaśnienie tej rozbieżności ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.