IV SA/Gl 26/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2008r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta W. Ś. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 16, art. 13 ust. 2 w związku z art. 38 oraz art. 106 ust. 1 i 5 i art. 104 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) uznał za świadczenie nienależnie pobrane zasiłek okresowy wypłacony M. W. od dnia [...] do [...] w kwocie [...]zł i orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...] zł, poprzez potrącenie z bieżącego świadczenia zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona decyzją z dnia [...] otrzymała zasiłek okresowy na okres od [...] do [...] w wysokości [...]zł, jednakże od [...] przebywała w areszcie tymczasowym, przy czym zasiłek okresowy za [...] został stronie wypłacony w pełnej wysokości. Nadto organ ten zaznaczył, że stosownie do postanowień art. 13 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej osobie tymczasowo aresztowanej za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń. Z tego też powodu decyzją z dnia [...] uchylona została z dniem [...] decyzja z dnia [...] o przyznaniu stronie zasiłku okresowego, natomiast w dniu [...] wszczęto postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku okresowego. Zdaniem organu pierwszej instancji kwota [...] stanowi świadczenie nienależnie pobrane i jako takie podlega zwrotowi w całości. Dodatkowo organ przedstawił sposób wyliczenia kwoty świadczenia nienależnie pobranego, wskazał także na wykorzystanie przez stronę możliwości złożenia wyjaśnień w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji zamieścił także rozważania dotyczące trudnej sytuacji strony i występującego obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Odstąpienie od tego obowiązku stanowiłoby niesprawiedliwość i traktowanie strony w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych osób korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł M. W., który wyraził w nim swoje niezadowolenie. W odwołaniu tym powołał się na swoją trudną sytuację materialną, jak również zaznaczył, że organ administracji został niezwłocznie poinformowany o umieszczeniu go w areszcie tymczasowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołało postanowienia art. 6 pkt 16 oraz art. 104 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do meritum sprawy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i uznał, że strona pobrała nienależne świadczenie, jak również brak jest okoliczności uzasadniających odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji podjęta została w ramach uznania administracyjnego i organ ten nie doszukał się okoliczności uzasadniających uznanie przekroczenia tych granic. Nadto wskazano okoliczności, które przesądziły o nieuwzględnieniu wniosku strony o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Ze stanowiskiem organów administracji nie zgodził się M. W., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanych rozstrzygnięć, jak również zakwestionował ich ustalenia dotyczące pobrania nienależnego świadczenia, a w szczególności braku poinformowania organów o zmianie sytuacji osobistej. Nadto skarżący przedstawił swoją sytuację osobistą i dochodową, która jest trudna i uzasadnia umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Zakwestionował także ustalenia dotyczące miejsca zamieszkiwania oraz ponoszenia z tego tytułu wydatków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Organ ten nie odniósł się do zarzutów skarżącego zamieszczonych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że przedstawione przez organ administracji akta nie są kompletne, ponieważ nie zawierają wszystkich informacji dotyczących przyznania skarżącemu zasiłku okresowego oraz dokonanej weryfikacji tej decyzji w następstwie umieszczenia skarżącego w areszcie tymczasowym. Sąd nie wzywał organu o uzupełnienie tych akt, gdyż doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja zawiera takie uchybienia, które uzasadniają jej uchylenie, nawet bez znajomości całości dokumentacji, a po drugie organ odwoławczy przekazując taki zestaw dokumentów poświadczył, że stanowił on dla niego podstawę podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie podstawowe elementy stanu faktycznego nie wzbudzają kontrowersji, a w szczególności fakt przyznania skarżącemu decyzją z dnia [...] zasiłku okresowego na okres od kwietnia do [...] w wysokości [...] zł oraz przebywanie skarżącego od [...] w areszcie śledczym. Natomiast inne elementy stanu faktycznego wzbudzają już w sprawie istotne wątpliwości i będą one przedmiotem analizy w dalszej części uzasadnienia. Istota przedmiotowego postępowania sprowadza się do uznania przez organ pierwszej instancji w osnowie swojej decyzji, że zasiłek okresowy wypłacony skarżącemu za okres od [...] do [...] w kwocie [...] zł był świadczeniem nienależnie pobranym. W świetle takiego stwierdzenia niezbędnym jest ustalenie czy faktycznie wskazane świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, jak również czy ustawa o pomocy społecznej daje podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Stosownie do postanowień art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Ze wskazanego przepisu wynika, że ze świadczeniem nienależnie pobranym na gruncie wskazanej ustawy spotkamy się wówczas, gdy wystąpi przynajmniej jedna z dwóch wskazanych przesłanek, a mianowicie świadczenie zostanie pobrane na podstawie nieprawdziwych informacji lub też osoba pobierająca świadczenie nie poinformuje o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej mającej wpływ na prawo do świadczenia. W niniejszej sprawie pierwsza przesłanka nienależnie pobranego świadczenia nie występuje, ponieważ organy administracji na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie zarzuciły skarżącemu, że nabył świadczenie na podstawie nieprawdziwych informacji. W tej sytuacji do rozważenia pozostaje kwestia występowania drugiej z wymienionych przesłanek, a mianowicie niepoinformowanie organu o zmianie sytuacji materialnej lub majątkowej. W odniesieniu do zweryfikowania występowania tej przesłanki przedłożone przez organ odwoławczy akta administracyjne nie dają odpowiedzi. Z pism skarżącego znajdujących się w aktach można wyczytać, że jego zdaniem organ administracji pierwszej instancji został poinformowany o tym, że przebywa w Areszcie Śledczym w C. Takie informacje miały zostać organowi przekazane przez matkę skarżącego oraz przez administrację aresztu śledczego. Przedstawione przez organy administracji akta administracyjne nie pozwalają na zweryfikowanie twierdzeń skarżącego, jak również w oparciu o nie, nie można twierdzić, że skarżący nie poinformował organ o zmianie sytuacji osobistej. W tym stanie faktycznym organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazującego podjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Nadto należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji akcentuje się, że nienależność pobrania świadczenia wynika z faktu przebywania skarżącego w areszcie tymczasowym, a znajduje to umocowanie w postanowieniach art. 13 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenia pieniężne nie przysługują za okres tymczasowego aresztowania. Przyjęte przez organ pierwszej instancji ujęcie które zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy nie może być uwzględnione. Wskazany art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej zawiera definicję świadczenia nienależnie pobranego i organy administracji nie są uprawnione do jej rozszerzającej interpretacji. W takiej sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić jedynie wówczas, gdyby po umieszczeniu w areszcie śledczym nie poinformował niezwłocznie organu administracji przyznającego mu świadczenia o zmianie sytuacji osobistej, uniemożliwiającej dalsze korzystanie przyznanego świadczenia. Jednakże jak zostało to powyżej zaznaczone organy administracji przyjęły, że przesłanką pobrania nienależnego świadczenia jest pobyt skarżącego od [...] w areszcie śledczym, a okoliczność ta wbrew stanowisku obu organów nie jest przesłanką uzasadniającą uznanie pobrania nienależnego świadczenia. Dostrzeżone uchybienia w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto należy zauważyć, że organy dopuściły się naruszenia postanowień przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" wyżej wymienionej ustawy. Kolejną kwestią, która wymaga ustosunkowania się Sądu, to osnowa decyzji organu pierwszej instancji utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego. W osnowie tej stanowi się, że zasiłek okresowy wypłacony skarżącemu za okres od [...] do [...] jest świadczeniem nienależnie pobranym. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Ustawa ta określa reguły przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak również zawiera regulacje dotyczące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Zatem w oparciu o postanowienia art. 106 ust. 5 tej ustawy organ administracji zmienia lub uchyla decyzję przyznającą stronie świadczenie z powodu pobrania nienależnego świadczenia. Zatem ustawodawca pobranie nienależnego świadczenia traktuje jako przesłankę zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie, a nie jako rodzaj rozstrzygnięcia. W tej sytuacji można postawić tezę, że organy administracji wydały przedmiotową decyzję bez podstawy prawnej, a stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest to przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, lecz ograniczył się do uchylenia tych decyzji z uwagi na zgłaszane w tym zakresie wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego oraz rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych. Następnym zagadnieniem, które wymaga zajęcia stanowiska przez Sąd, to kwestia związana z dzieleniem przyznanego zasiłku okresowego. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na brzmienie art. 106 ust. 3 powoływanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Na wstępie tej części rozważań przyjdzie zauważyć, że wskazany przepis odnosi się do tego etapu prowadzonego postępowania administracyjnego, w ramach którego przyznawane jest świadczenie. Oznacza to, że przepis ten nie może być wykorzystywany na późniejszych etapach realizacji przyznanego świadczenia, gdyż w tym zakresie organ administracji musi dysponować jednoznacznym przepisem umożliwiającym mu podejmowanie rozstrzygnięć, zwłaszcza takich, które ograniczają przyznane obywatelowi prawa. Skoro wskazany przepis nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia dokonującego rozdziału przyznanego zasiłku okresowego na tę jego część, która osobie uprawnionej przysługuje i na taką, która nie przysługuje. Należy z mocą podkreślić, że takiej podstawy nie daje także art. 38 ustawy o pomocy społecznej określający zasady przyznawania zasiłku okresowego. Można powiedzieć więcej, że z istoty wskazanego przepisu wynika niemożność dzielenia zasiłku okresowego na dni, ponieważ świadczenie to przysługuje za określony miesiąc, tym bardziej, że zasiłek taki będzie przyznany w pełnej wysokości, gdy wniosek zostanie złożony w ostatnich dniach miesiąca, co wynika z treści art. 106 ust. 3 przywoływanej ustawy. W świetle przedstawionej analizy przyjdzie zauważyć, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu odwoławczego. Organ ten winien kierując się zamieszczoną w wyroku wykładnią przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności po ustaleniu, czy skarżący względnie jego matka lub areszt śledczy poinformował organ pierwszej instancji o zmianie sytuacji osobistej winien podjąć stosowną decyzję administracyjną, przy czym organ ten w przypadku nie stwierdzenia pobrania przez skarżącego nienależnego świadczenia winien jest uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję.