IV SAB/Wr 12/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi I. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w L. w przedmiocie przyjęcia do służby w Policji postanawia: odrzucić skargę. I. D. złożyła skargę w niniejszej sprawie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w L. w przedmiocie przyjęcia jej do służby w Policji. W uzasadnieniu podała, że w toku prowadzonego wobec niej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji zaliczyła wszystkie etapy postępowania i została umieszczona na liście kandydatów do służby w Policji na wysokiej lokacie. Lista ta została zatwierdzona i przekazana Komendantowi Powiatowemu Policji w L.. Tym samym postępowanie kwalifikacyjne względem jej osoby zostało zakończone z wynikiem pozytywnym, co wynika z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 stycznia 2006r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji (Dz. U. Nr 12, poz. 77). Przepis ten wskazuje przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego, którym w jej przypadku był Komendant Wojewódzki Policji we W. Jego czynności w procesie przyjmowania skarżącej do służby w Policji zakończyły się na etapie zatwierdzenia listy. Skoro zaś lista została zatwierdzona i przekazana Komendantowi Powiatowemu Policji w L. należy uznać, że postępowanie kwalifikacyjne zostało zakończone. Za taką interpretacją faktów przemawia treść § 26 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2007r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. Nr 170, poz. 1202), zgodnie z którym zatwierdzenie listy kandydatów kończy postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do umieszczonego na niej kandydata do służby. Skoro postępowanie kwalifikacyjne względem skarżącej zostało zakończone, tym samym nie mogło zostać przerwane na postawie § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia z dnia 23 stycznia 2006r. Zgodnie z § 15 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 23 stycznia 2006r., z chwilą otrzymania listy Komendant Powiatowy Policji w L. winien podjąć decyzję o nawiązaniu stosunku służbowego, kierując się liczbą punktów uzyskanych przez kandydata. Z przepisu tego wynika, że lista ta ma dla niego charakter wiążący, a Komendant ma obowiązek zatrudnić kandydatów z największą liczbą punktów. Za takim rozumieniem w/w przepisu przemawia zdaniem skarżącej treść § 15 ust. 5 i § 16 ust. 1 a contrario. Pierwszy z nich daje swobodę wyboru jednego z dwóch kandydatów w przypadku równej liczby punktów, gdy jest tylko jedno miejsce, natomiast drugi z nich pozwala odmówić przyjęcia w przypadku braku miejsc. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, żadna z tych sytuacji nie miała miejsca, w związku z czym Komendant Powiatowy Policji w L. miał obowiązek przyjąć skarżącą do służby z dniem 18 stycznia 2008r. Skarżąca podniosła, że dodatkowo obowiązek przyjęcia jej do służby w Policji można wywieść z art. 60 Konstytucji RP i § 15 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 23 stycznia 2006r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji, który stanowi, że postępowanie kwalifikacyjne ma charakter konkursowy. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w L. wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarga została wniesiona z naruszeniem art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż skarżąca wystąpiła do Sądu ze skargą bez uprzedniego złożenia zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w związku z czym skarga ta, jako złożona bez wyczerpania przysługującego stronie środków zaskarżenia, winna ulec odrzuceniu. Niezależnie od powyższego organ podniósł, że w jego ocenie skarga jest bezzasadna pod względem merytorycznym, gdyż Komendant Powiatowy Policji w L. nie zaniechał żadnego działania, ani nie uchybił żadnemu terminowi, w zawiązku z czym nie może być mowy o jego bezczynności. W toku postępowania kwalifikacyjnego Komendant jedynie przyjmował dokumenty od kandydatów i niezwłocznie przesyłał je Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we W., a następnie przyjął do służby w Policji kandydatów wymienionych na liście przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Dokumenty dotyczące skarżącej Komendant Powiatowy Policji w L. przesłał do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w dniu 12.09.2007r., a skarżącej nie przyjął do służby z tego względu, że jej nazwisko nie znajdowało się na przekazanej w dniu 15.01.2008r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji liście kandydatów, którzy zakończyli postępowanie kwalifikacyjne. W tej sytuacji Komendant Powiatowy Policji w L. nie miał obowiązku przyjęcia skarżącej do służby w Policji. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008r. skarżąca podała, że w jej ocenie wyczerpała służący jej w postępowaniu administracyjnym tryb odwoławczy w zawiązku z bezczynnością Komendanta Powiatowego Policji w L., wnosząc do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. zażalenie z dnia 9 lutego 2008r. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w L. w zakresie przyjęcia jej do służby w Policji. Wniosła o nakazanie Komendantowi Powiatowemu Policji w L. przyjęcia jej do służby w najbliższym terminie przyjęć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do kontroli pod względem zgodności z prawem m.in. decyzji administracyjnych, w określonym zakresie postanowień podjętych w postępowaniu administracyjnym, postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W tym też zakresie sądy administracyjne są właściwe do kontroli bezczynności organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przez bezczynność należy rozumieć brak działania ze strony organu administracji i odmowę podjęcia czynności, w tym wydania określonego aktu. Skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych wypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu, a ten pozostaje w zwłoce. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 nakłada na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, a w § 3 przewiduje maksymalne terminy załatwiania spraw stanowiąc, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Terminy powyższe liczone są od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego. Kodeks ten w art. 37 § 1 przewiduje możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służy do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. W przypadku jednak gdy w bezczynności pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze lub minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to wówczas tryb przewidziany w ww. art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania. Nad tymi organami bowiem nie ma w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia. Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego, pod warunkiem, że - jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. - środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Artykuł 37 § 1 k.p.a. przewiduje, jak zaznaczono, taki środek zaskarżenia w przypadku bezczynności organu, ale tylko wówczas, gdy nad organem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. W stosunku do samorządowych kolegiów odwoławczych Kodeks nie przewiduje takiego organu. Jeżeli nie są przewidziane środki zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, bądź bezczynności organu w tych sprawach, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Tryb ten jednak ma zastosowanie tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to znaczy, gdy chodzi o inne niż wymienione w pkt 1-3 art. 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie dotyczy to skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu takiej decyzji. (por. postanowienie NSA z dnia 06.07.2006r. sygn. I OSK 480/06, LEX nr 188512). Niewyczerpanie przez stronę - przed wniesieniem skargi do sądu - środka zaskarżenia (zażalenia na bezczynność organu lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w postępowaniu administracyjnym, skutkuje niedopuszczalnością skargi. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w L. w przedmiocie przyjęcia skarżącej do służby w Policji. Przed wniesieniem skargi do Sądu skarżąca wystąpiła do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z zażaleniem na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w L. w powyższym zakresie, co wynika z dołączonych do akt niniejszej sprawy akt osobowych skarżącej, w których w rozdziale I na k. 49-50 zażalenie to się znajduje. Zażalenie to noszące datę 09.02.2008r. zostało nadane w urzędzie pocztowym w tym samym dniu. W dniu 11 lutego 2008r., a więc już w trzecim dniu od złożenia zażalenia, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w L. w przedmiocie przyjęcia jej do służby w Policji. Skarga ta nazwana "uzupełnienie skargi" została zarejestrowana pod sygn. IV KO 16/08 i przesłana w dniu 29 lutego 2008r. do Komendanta Powiatowego Policji w L. Z powyższego wynika, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest przedwczesna. Wprawdzie w odniesieniu do wszystkich kategorii skarg na bezczynność organu administracji publicznej nie znajdują zastosowania ograniczenia czasowe we wnoszeniu skargi, gdy chodzi o terminy maksymalne, to jednak minimalny termin do wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej należy określać w powiązaniu z art. 35 k.p.a. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. W chwili wniesienia skargi do Sądu, tj. w tym przypadku w dniu 29 lutego 2008r. (data nadania przez Sąd skargi w urzędzie pocztowym na adres organu, za pośrednictwem którego skarga winna być wniesiona do Sądu), nie upłynął jeszcze przewidziany w art. 35 k.p.a. termin załatwienia zażalenia na bezczynność organu I instancji przez organ wyższego stopnia. Bez znaczenia natomiast w sprawie pozostaje sposób rozpoznania zażalenia przez organ wyższego stopnia. Skoro zatem wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest przedwczesna, podlegała ona odrzuceniu, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.