II SA/Bd 377/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. S., C. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku oddala skargę. II SA/Bd 377/08 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...], z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku przeznaczonego na działalność gospodarczą – nadbudowa poddasza gospodarczego wraz z dobudową schodów oraz przebudowa fundamentów i ścian zewnętrznych dla wzmocnienia elementów konstrukcyjnych na działce nr geod. [...] położonej w [...] przy ul. [...], wskazując jednocześnie, iż inwestycja ta ma przebiegać z zachowaniem warunków wynikających z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywiódł, iż w wyniku sprawdzenia załączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dokumentacji (4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzje o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz z [...] czerwca 2007 r.) stwierdził, iż spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.). Dodał również, iż do projektu budowlanego zastrzeżenia wnieśli A. i D. H., w związku z czym pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. organ udzielił im wyjaśnień. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i D. H. podnieśli, iż ogranicza ona ich prawa jako właścicieli nieruchomości na granicy, z którą znajduje się projektowany budynek oraz zarzucili organowi stronniczość. Wskazali, iż organ zezwala inwestorom na budowę dowolnej wysokości budynku na granicy ich działki, traktując ich taras na równi ze ścianą. Dodali, iż byli przekonani, że na sąsiedniej działce nie może powstać budynek przekraczający wysokość, na jakiej znajduje się ich taras. Tymczasem, w świetle projektu budowlanego, wysokość kalenicy ma wynosić 6,30 m czyli 3,60 m powyższe poziomu tarasu odwołujących się. Podnieśli przy tym, iż na mapie sytuacyjno-wysokościowej będącej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, jak i na projekcie, nie ma naniesionego ich tarasu. Obecny projekt budowlany odbiega od poprzedniego projektu w zakresie usytuowania toalet, przy tym oba nie przedstawiają stanu faktycznego. Odwołujący się wskazali, iż domagają się określenia w decyzji, że w budynku usługowym (w barze) może przebywać maksymalnie 12 osób. Podnieśli również, iż w Starostwie Powiatowym [...] nie udzielono im wyjaśnień odnośnie podnoszonych przez nich zastrzeżeń. Odwołujący się obawiają się, że ściana na granicy przesłoni im znaczną część światła słonecznego. Podnieśli, iż bliskość dużej zabudowy na granicy z działką, komin własnej kotłowni, ogrzewającej większą powierzchnie użytkową i drewniana konstrukcja tarasu, jest zagrożeniem pożarowym, a wiatr z otwartej przestrzeni będzie kierował dym w ich stronę. Wskazali, iż teren pod budynkiem jest strefą podmokłą, kiedyś znajdowały się tam bagna, budowa na starych stropach i fundamentach kolejnej kondygnacji może osłabić konstrukcję budynku. Planowana inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu ochrony ujęcia wody i ze względu na brak wyznaczenia miejsc postojowych dojazd do tego ujęcia będzie blokowany. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, iż decyzja Starosty [...] nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji. Podniósł także, iż organ I instancji winien ustalić rodzaj planowanej działalności gospodarczej, która ma być prowadzona w nadbudowywanym i rozbudowywanym budynku, tak aby zapewnić ochronę interesów osób trzecich przed ewentualnymi imisjami. Ponadto Wojewoda wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera upoważnienia ministra dla udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Stwierdził również, iż projekt zagospodarowania działki nie przewiduje miejsc postojowych dla samochodów osobowych, co stanowi naruszenie § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt zagospodarowania działki jest ponadto nieczytelny, gdyż nie pokazuje wyraźnie wjazdu na działkę, określonego w warunkach zabudowy jako istniejący dojazd do planowanego obiektu od strony drogi gminnej – ul. Wodnej, jak również nie zawiera oznaczenia odprowadzenia ścieków z istniejącego budynku, co stanowi naruszenie § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowe go zakresu i formy projektu budowlanego. Zdaniem Wojewody, wyjaśnienia wymaga również kwestia przebudowy fundamentów i ścian. Zaskarżona decyzja rozstrzyga o przebudowie fundamentów i ścian zewnętrznych dla wzmocnienia elementów konstrukcyjnych, natomiast ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu polegające na przebudowie istniejącego budynku, wykonaniu fundamentów i obmurowaniu budynku cegłą klinkierową wraz ze słupkami z cegły klinkierowej. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje zgodnie z wyżej wskazaną decyzją o warunkach zabudowy wykonanie fundamentów i obmurowanie budynku cegłą klinkierową wraz ze słupkami z cegły klinkierowej. Organ odwoławczy wywiódł również, iż nie został spełniony wymóg przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Mając na uwadze powyższe uchybienia, Wojewoda wywiódł, iż organ I instancji nie miał podstaw by wydać pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] na powyższą decyzję A. i C. S. podnieśli, iż projekt budowlany zawiera wszystkie niezbędne elementy, w związku, z czym zarzuty organu II instancji odnośnie treści projektu są nietrafne. W budynku, którego rozbudowy i nadbudowy dotyczy niniejsze postępowanie mają oni zamiar prowadzi bar szybkiej obsługi. Chcą wymienić okna, drzwi, ocieplić, nadbudować poddasze, zmienić dach na dwuspadowy i umieścić pod nim dwa pomieszczenia gospodarcze. W projekcie budowlanym odniesiono się do kwestii parkingów samochodowych, wjazdu dla niepełnosprawnych, kanalizacji ze ściekami, elektryki. Odnosząc się do kwestii wytrzymałości gruntów, wskazali, iż budynek ich sąsiadów jest znacznie większy i nie występują tam problemy z wytrzymałością gruntu. Podnieśli, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już ponad rok i mimo dobrego projektu, uzyskanych uzgodnień i pozytywnych dla nich rozstrzygnięć, w dalszym ciągu nie otrzymali pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodał ponadto, iż dołączona do skargi umowa o zaopatrzenie w wodę nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] i odprowadzanie z niej ścieków zawarta została w dniu [...] marca 2008 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Należy w związku z tym stwierdzić, iż kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w przepisie art. 134 p.p.s.a. doprowadziła do uznania, że decyzja ta odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego podjęte w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.), zgodnie, z którym to przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym rola Sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję sprowadza się do oceny, czy w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu dowodowym wystąpiły braki czy też wadliwość tego postępowania, które wywołują taki skutek, że postępowanie dowodowe należy przeprowadzić ponownie w całości, bądź tez w części. Wskazać należy, iż przepisy procedury administracyjnej obligują organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenia poczynione w postępowaniu dowodowym powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji w myśl art. 107 § 3 k.p.a.. W ocenie Sądu, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów procedury. Zgodzić się należy z zarzutami organu odwoławczego dotyczącymi uzasadnienia decyzji Starosty [...]. Jest ono bowiem lakoniczne i ograniczono się w nim jedynie do wskazania, że spełnione zostały wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.). Nie odniesiono się w nim przy tym w ogóle do zarzutów A. i D. H., sprzeciwiających się planowanej przebudowie i rozbudowie budynku położonego w [...] przy ul. [...]. W szczególności organ nie wskazał argumentacji przemawiającej za uznaniem, iż nadbudowa budynku położonego bezpośrednio przy granicy działki w ten sposób, że nadbudowana część będzie przylegała do tarasu budynku będącego własnością A. i D. H., jest zgodna z przepisami prawa budowlanego. Starosta [...] nie dokonał również żadnych ustaleń, co do rodzaju działalności gospodarczej, jaka będzie prowadzona w budynku, którego dotyczy niniejsze postępowanie, a co za tym idzie, co do ewentualnego negatywnego oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości i ochrony interesów osób trzecich przed takim oddziaływaniem. Ponadto jak słusznie wskazał organ odwoławczy, akta administracyjne nie zawierają upoważnienia ministra do udzielenie przez organ zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych. Nie ma w nich również samej zgody organu na odstępstwo, mającej formę postanowienia, z której powinno, w świetle treści art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (cyt. wyżej), wynikać, jakie szczególnie uzasadnione okoliczności wziął organ pod uwagę dopuszczając odstępstwo od przepisów budowlanych. Jest to o tyle istotne, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę pozwolenia na budowę powinien również dokonać kontroli postanowienia organu I instancji udzielającego inwestorowi zgodę na odstępstwo od przepisów prawa budowlanego. Nie można również uznać, iż powyższe braki w aktach administracyjnych, uniemożliwiające organowi II instancji odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy, zostały skutecznie uzupełnione przez skarżących, którzy wraz ze skargą przesłali Sądowi postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2007r. w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych, jak i upoważnienie Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r.. Trafnym jest również zarzut organu II instancji dotyczący nie spełnienia przez inwestora wymóg z § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), zgodnie, z którym rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Przedłożona przez inwestora opinia techniczna nie spełnia wszystkich tych wymogów. Ograniczono się bowiem w niej bowiem jedynie do opisu stanu istniejących elementów konstrukcyjnych i opisu elementów konstrukcyjnych do wykonania nadbudowy. Zgodzić się należy również z zarzutami organu odwoławczego, co do nieczytelności projektu zagospodarowania działki, a także zarzutami dotyczącymi kwestii przebudowy fundamentów i ścian budynku. Podnieść należy, że udzielając pozwolenia na budowę organ I instancji ograniczył się jedynie do wskazania, iż dotyczy ono również przebudowy fundamentów i ścian, nie konkretyzując zapisów wynikających z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji, a wręcz uogólniając je. Z decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wynikało bowiem, iż budynek ma być obmurowany cegłą klinkierowa wraz ze słupkami z cegły klinkierowej. W tych okolicznościach Wojewoda prawidłowo uznał, iż wydanie decyzji przez organ I instancji było przedwczesne, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, Dodać należy przeprowadzenie w takim zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.