II SA/Bd 456/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi H. . na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 456/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy J. przyznał H. C. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia, na syna M. C. w kwocie [...] zł. miesięcznie na okres od [...] marca 2008 r. do [...] lutego 2009 r. Na powyższą decyzję H. C. złożyła odwołanie. Podniosła, iż wydane rozstrzygniecie jest dla niej niejasne, bowiem z jego uzasadnienia nie wynika dlaczego nie otrzyma zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku rehabilitacyjnego od dnia [...] kwietnia 2007 r. do [...] lutego 2008 r. Wyjaśniła, że w wyniku przeprowadzonego postępowania orzeczeniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] stycznia 2008 r. M. C. zaliczono do osób niepełnosprawnych. Sprawa toczyła się rok i w okresie od [...] kwietnia 2007 r. do [...] marca 2008 r. została pozbawiona zasiłku pielęgnacyjnego, co znacznie wpłynęło na pogorszenie jej sytuacji majątkowej, a leczenie syna musiało być kontynuowane. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że H. C. złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem wymaganych dokumentów w dniu [...] marca 2008 r. Powołując się na treść art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Świadczenie to, w wysokości [...] złote miesięcznie, przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. M. C., wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] stycznia 2008 r., został zaliczony do osób niepełnosprawnych od dnia [...] kwietnia 2007 r. do [...] lutego 2009 r. zatem organ odwoławczy uznał, iż zasadnie stwierdzono spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie niniejszego świadczenia. Kwestią sporną, którą należało rozstrzygnąć była data, od której przysługuje wnioskodawczyni prawo do zasiłku. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że skoro wniosek strony został złożony w dniu [...] marca 2008 r. to zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, przyznał świadczenie począwszy od 1 marca 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, iż art. 24 ust. 3a powołanej ustawy, w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. W przypadku, o którym mowa w ust. 3a, osoba do wniosku o świadczenia rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Na powyższą decyzję H. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Ponownie podkreśliła, iż rozstrzygnięcie wydane w sprawie jest dla niej głęboko krzywdzące. Wskazywała na brak zainteresowania organów orzekających w zakresie udzielenia jej jakichkolwiek informacji co do czynności jakich powinna dokonać, gdy w toku było postępowanie o uznanie niepełnosprawności jej syna. Podtrzymała swoją dotychczasową argumentację dotyczącą konieczności leczenia syna, będąc w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Wysunęła żądanie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] kwietnia 2007 r. do [...] lutego 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż kompetencją Sądu jest ocena czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie może wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż uchybia ona prawu. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, przy czym w przypadku zależności przyznania świadczenia od niepełnosprawności osoby, jako końcową datę uprawnienia do świadczenia ustala się, stosownie do ust. 3, ostatni dzień miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności, lecz nie dalszy niż dzień kończący okres zasiłkowy. W świetle wskazanego wyżej przepisu, a także art. 23 ust. 1 ustawy oraz § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.) wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w kompetentnym w tym zakresie organie. Inaczej mówiąc decyzja w przedmiocie świadczenia wywołuje skutki od miesiąca (pierwszego dnia miesiąca), w którym wpłynął wniosek. Przyznanie zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do świadczenia rodzinnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie wydaje się możliwe. Unormowanie art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. zostało dodatkowo przez ustawodawcę skonkretyzowane w ust. 3a tegoż artykułu w odniesieniu do świadczeń zależnych od niepełnosprawności ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. (Dz. U. 2005 r., Nr 267, poz. 2260) zmieniającą ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 14 stycznia 2006 r. O ile od 1 czerwca 2005 r. do 13 stycznia 2006 r. obowiązywał art. 24 ust. 3a w brzmieniu: "w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska prawomocne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych... ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności orzeczenia", to począwszy od 14 stycznia 2006 r. powyższy przepis uzupełniony był w końcowej części przez dodanie: "...nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego". Nadto z dniem 14 stycznia 2006 r. wprowadzony został do ustawy ust. 3b art. 24 nakazujący dołączenie do wniosku o świadczenie rodzinne w przypadku, o którym mowa w ust. 3a, zaświadczenia właściwej instytucji potwierdzającego złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub jej stopnia. Wskazane regulacje dotyczą kontynuacji pobierania świadczenia. Analiza unormowań ust. 3a i 3b art. 24 ustawy wskazuje, iż celem nie przerwania ciągłości pobierania zasiłku pielęgnacyjnego wystarczy złożenie w organie rozstrzygającym o świadczeniu, w miesiącu, w którym kończy się prawo do świadczenia, wniosku o jego przyznanie z załączonym do niego zaświadczeniem potwierdzającym wystąpienie z wnioskiem o ponowne ustalenie niepełnosprawności (lub stopnia niepełnosprawności), a następnie przedłożenie w tymże organie nowego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności z chwilą otrzymania go. Koniecznym warunkiem jest również, by nowe orzeczenie dot. niepełnosprawności stanowiło kontynuację poprzedniego orzeczenia. W razie braku przesłanek do przyjęcia, że zachodzi kontynuacja świadczenia (nie ma ciągłości niepełnosprawności), zastosowanie ma wskazany wyżej art. 24 ust. 2. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że syn wnioskodawczyni M. C. jest osobą niepełnosprawną, co zyskało odzwierciedlenie w wyroku Sądu Rejonowego, w T. z dnia [...] stycznia 2008 r., gdzie orzeczono zaliczenie go do osób niepełnosprawnych od dnia [...] kwietnia 2007 r. do [...] lutego 2009 r. Tym samym spełnione zostały przesłanki uprawniające do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Istota sporu sprowadzała się do ustalenia daty, od której przysługuje niniejsze świadczenie. Zgodnie z art. 8 i 9 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W szczególności organy są zobowiązane do czuwania na tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wynika to wprost z art. 9 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę postępowania administracyjnego określoną jako "zasada obowiązku informacji faktycznej i prawnej" (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 1996 str. 63). Obowiązkiem organu jest udzielenie szeroko pojętej informacji, które mogą mieć wpływ na rozstrzygniecie. Druga zasada wynikająca z art. 9 K.p.a nakłada na organ administracji publicznej obowiązek czuwania nad tym by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższe zasady ogólne procedury administracyjnej nie mogą być przez organ pomijane w toku postępowania dot. przyznania świadczenia na gruncie art. 24 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – wymienione przepisy należy interpretować w powiązaniu ze wskazanymi zasadami. Jeżeli osoba zainteresowana, ubiegająca się o przedłużenie ważności orzeczenia o niepełnosprawności nie składa jednocześnie wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego we właściwym organie wraz z zaświadczeniem potwierdzającym tę okoliczność, nie będąc na skutek zaniedbania organu właściwego w sprawach świadczeń rodzinnych poinformowana o konieczności postępowania w powyższy sposób dla zachowania ciągłości świadczenia, nie może to skutkować negatywnymi następstwami (szkodą) dla tej osoby. Oznacza to, że w kategorii takich spraw, przed podjęciem rozstrzygnięcia, kierując się także wynikającym z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. obowiązkiem wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezbędne jest poczynienie ustaleń, czy była obiektywna możliwość poinformowania i pouczenia strony o istniejących określonych procedurach ubiegania się o świadczenie rodzinne i czy organ nie zaniedbał wywiązania się z tego obowiązku. Stwierdzenie naruszenia przepisów art. 8 i 9 K.p.a. winno skutkować przyznaniem świadczenia z zachowaniem jego ciągłości. Należy nadmienić, że organ administracji publicznej ma obowiązek udzielenia informacji stronie z urzędu, nie czekając na jej aktywność w kierunku uzyskania informacji. Naruszeniem zasady udzielania informacji jest udzielenie informacji niepełnej jak też informacji nieprawdziwej. W wyroku z 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92 Sąd Najwyższy stwierdził, że obowiązek udzielania informacji i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy "powinien być rozumiany tak szeroko jak jest to tylko możliwe." Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w początkach swego istnienia, bo w wyroku z 20 lipca 1981 r. (SA 382/81 ONSA z 1981 r. nr 1 poz. 27) wskazał, że "na organach administracji państwowej – zgodnie z art. 9 K.p.a. ciąży obowiązek (powinność) informowania strono okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego". Brak realizacji przez organ normy z art. 9 K.p.a. przez organ administracji stanowi naruszenie prawa procesowego, które ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Brak realizacji tej normy nie wpływa z kolei pozytywnie na realizację innej zasady, mianowicie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. W rozpatrywanej sprawie, organy orzekające uchybiły wskazanym wyżej zasadom i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczenie jak w sentencji.