VII SA/Wa 851/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. M. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego przy ul. [...] róg [...] w W. – stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. W uzasadnieniu organ podał, iż kontrolowana decyzja skierowana została do spółki cywilnej "Z.", która w tej dacie już nie istniała. W dniu 11 września 2002r. J. Z., jeden z dwóch wspólników spółki cywilnej wypowiedziała bowiem swój udział w spółce. Wypowiedzenie umowy spółki było w tym wypadku równoznaczne z rozwiązaniem spółki, a majątek spółki stał się majątkiem wspólników, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności w częściach ułamkowych. Zdaniem organu skierowanie decyzji Wojewody [...] do spółki cywilnej "Z.", zamiast do J. M. i J. Z., będących współwłaścicielami w częściach ułamkowych nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania działki objętej kontrolowanym pozwoleniem na budowę, wypełniło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła J. Z. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] września 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. – uchylił w całości własną decyzję z [...] września 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] o pozwolenie na budowę nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Odnośnie swojego stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2005 r. dotyczącego skierowana decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, organ wyjaśnił, iż co prawda jedną ze stron, której doręczono kontrolowaną decyzję była spółka cywilna "Z.", która już w tej dacie nie istniała a decyzja powinna być doręczona byłym wspólnikom, to jednak fakt nie doręczenia tej decyzji J. M. – drugiemu wspólnikowi spółki cywilnej (J. Z. decyzję otrzymała), może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nadto organ stwierdził, iż inwestor, którym była Spółka z o.o. "Z." spełniał wymogi z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Złożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na budowę oraz dokumentacja spełniały wszystkie wymogi ustawy Prawo budowlane i brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. przeniesiona została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. na rzecz J. Z., a następnie na rzecz "L." Sp. z o.o. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J. M. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a., art. 107 § 1 kpa oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 104 § 2 kpa. Skarżący podniósł, iż skierowanie decyzji do podmiotu, który nie miał zdolności do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym ani bycia podmiotem praw czy obowiązków stanowiło o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto skarżący wskazał, iż inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ administracji orzekający w sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Sąd wskazał, iż zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z [...] września 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] uznając, iż pominięcie w decyzji J. M., jako strony postępowania nie stanowiło rażącego naruszenia prawa i mogło być jedynie przesłanką do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu uznanie przez organ za stronę postępowania Spółki Cywilnej "Z." zamiast jej wspólników J. Z. i J. M. nie stanowiło o wadliwości decyzji o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Istotne było to, że przedmiotowe pozwolenie na budowę skierowane zostało do inwestora "Z." Sp. z o.o. Natomiast brak udziału w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości J. M. stanowić mogło wyłącznie podstawę wznowienia postępowania, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut braku prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, iż w aktach znajduje się akt notarialny sporządzony w dniu [...] czerwca 1999 r., z którego wynika, iż użytkownikiem wieczystym działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] i [...] dla której Sąd Rejonowy dla W. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] jest J. Z. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Skarga kasacyjna zarzucała: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i na skutek tego niezastosowanie art. 156 § 1ust. 4 k.p.a., względnie niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 156 § 1 ust. 2 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 107 § 1 kpa (w zakresie nakazującym oznaczenie strony w treści decyzji) oraz art. 28 i 29 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. 2) naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) art. 145 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm. zwanej dalej p.u.s.a.) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie tego, czy decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. wydana przez Wojewodę [...] o pozwoleniu na budowę na nieruchomości położonej przy ul. [...] róg [...] w W., rozciąga się na nieruchomości objęte prawem współużytkowania wieczystego przysługującym skarżącemu. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Spółka Cywilna Z. uległa rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2002 r. na skutek wypowiedzenia udziału przez drugiego wspólnika J. Z. Tym samym Spółka nie istniała w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę. Byli wspólnicy Spółki, w tym skarżący, są współużytkownikami gruntu objętego pozwoleniem na budowę - albo sąsiadującego z terenem budowy, co jednak trudno ustalić, bowiem decyzja Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę nie precyzuje, jakiej nieruchomości ona dotyczy, poza ogólnym wskazaniem adresu lokalizacji inwestycji (posesja przy ul. [...] róg [...] w W.). Na skutek wniesienia prawa użytkowania wieczystego tytułem wkładu do Spółki Cywilnej Z. w dniu 22 września 1998 r., a następnie jej rozwiązania, prawo to weszło do majątku wspólnego byłych wspólników. Kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nie określała granic nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę ani nie wskazywała jej oznaczenia ewidencyjnego. Tymczasem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazywała, że inwestycja ma być zrealizowana na terenie przy ul. [...] róg [...] w W., dz. ew. [...] z obr. [...]. W kasacji wskazano także, że Spółka Cywilna [...] stroną postępowania nie była, (w świetle art. 29 kpa spółka cywilna w ogóle nie ma zdolności bycia stroną postępowania administracyjnego), dlatego skierowanie decyzji do podmiotu, który nie ma zdolności uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował normę art. 156 § 1 ust. 4 kpa uznając, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy decyzja jest skierowana do spółki cywilnej zamiast do wspólników. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji wadliwie wskazał też, iż zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, ale nie do stwierdzenia nieważności decyzji. To wadliwe stanowisko Sądu było konsekwencją błędnego założenia, że adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę jest jedynie inwestor, zaś pozostałe strony postępowania nie są adresatami decyzji. W ocenie skarżącego w zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono stanu faktycznego i nie ustalono, czy badana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody [...] obejmuje nieruchomość objętą prawem użytkowania wieczystego skarżącego, czy inwestora, czy może tereny należące do różnych podmiotów. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2006 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie zasadne były wywody kasacji co do natury prawnej spółki cywilnej to jednak nie miały one wpływu na wynik decyzji kontrolowanej. W toku postępowania nieważnościowego oceniana była bowiem decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. która wadliwie została doręczona spółce cywilnej "Z."., która w tej dacie nie istniała, a decyzja powinna być doręczona wspólnikom Spółki. Zasadnie przyjął więc Sąd pierwszej instancji, iż wadliwość w zakresie doręczenia badanej decyzji mogła być oceniana w ramach przesłanek wskazanych jako podstawy wznowienia postępowania, a nie jako przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania. Natomiast za trafny Naczelny Sąd uznał zarzut skargi kasacyjnej oparty na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania t.j. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., bowiem uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnych ustaleń co do treści decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i jej obszaru oddziaływania, a nadto samodzielnie ustalił tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na umowę zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1999 r. Natomiast w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanej w tym zakresie zawarto jedynie stwierdzenie, iż inwestor spełnił wymogi z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny czy i jaki wpływ na realizację dyspozycji norm prawnych w oparciu, o które wydano badaną decyzję miały okoliczności przedstawione w rozpoznawanej skardze J. M., a w szczególności w odniesieniu do realizacji uregulowania wskazanego w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w kontekście ustaleń zawartych w decyzji kontrolowanej i zestawieniu jej treści z decyzją badaną i z zatwierdzoną przez nią dokumentacją (projekt budowlany). Dodatkowo, że zarzut inwestora co do braku przymiotu strony u J. M. był nieuprawniony, bowiem oceniając posiadanie przymiotu strony należało mieć na względzie przedmiot niniejszej sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, daty wydanych decyzji objętych kontrolą Sądu i datę zbycia nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem ponownej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. (wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] września 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r.), którą organ uchylił w całości własną decyzję z [...] września 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, wykładnia prawa wiąże jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę prawną kwestii podnoszonej przez skarżącego J. M. a dotyczącej braku udziału w postępowaniu i braku doręczenia byłym wspólnikom spółki cywilnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia organu i ocena sądu w tym zakresie zostały uznane za niewadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż wadliwość w zakresie doręczenia decyzji badanej mogła być oceniana jedynie w ramach przesłanek wskazanych jako podstawy wznowienia postępowania, a nie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast zasadniczym powodem uchylenia wyroku sądu wojewódzkiego było dokonanie samodzielnych ustaleń co do treści decyzji badanej tj. decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru oddziaływania inwestycji, w tym samodzielne ustalenie tytuł prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na umowę zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1999 r. Mając to na uwadze, aktualnie podstawowym zadaniem Sądu jest ocena czy ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ w toku postępowania nieważnościowego były dostateczne, pozwalające na zweryfikowanie kwestionowanej decyzji w kontekście istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki ma dokonać oceny czy i jaki wpływ na realizację dyspozycji norm prawnych w oparciu, o które wydano badaną decyzję miały okoliczności przedstawione we wniesionej przez J. M. skardze, a w szczególności w odniesieniu do realizacji uregulowania wskazanego w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w kontekście ustaleń zawartych w decyzji kontrolowanej i zestawieniu jej treści z decyzją badaną i z zatwierdzoną przez nią dokumentacją (projekt budowlany). Odnosząc się do tych wskazań Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż w toku postępowania nieważnościowego organy nie dość dokładnie ustaliły stan faktyczny a tym samym pozbawia to Sąd I instancji możliwości pełnej oceny sprawy, albowiem samodzielnie nowych ustaleń sąd administracyjny dokonać nie może. Jak wynika z uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego organy muszą ocenić czy kwestionowane pozwolenie na budowę było wydane zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd Naczelny nakazał również poddać badaniu kwestionowaną decyzję w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru jej oddziaływania, ustalenia tytuł prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na dokumenty zgromadzone w materiale dowodowym. Skoro sądy administracyjne kontrolują rozstrzygnięcia organów to najpierw muszą być przez organ dokonane a dopiero ewentualnie odmienna od przyjętej przez organ ocena sprawy powoduje, iż rozstrzygnięcie organu może być uchylone z obowiązkiem ponownego wydania aktu administracyjnego z uwzględnieniem wskazań Sądu. Przytoczone powyżej wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdujące oparcie w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zobowiązany będzie uwzględniać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzeczono jak w pkt II wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 wskazanej ustawy.