I OSK 1309/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge –Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 366/08 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W.G. kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 366/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.G., uchylił zaskarżoną przez nią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Mokotów z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży K. i P.T. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. O. [...] (obecnie właścicielem lokalu jest tylko K.T.). W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił: Nieruchomość przy ul. O. [...], stanowiąca uprzednio własność T.Ś., którego następcą prawnym jest W.G., znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), zaś wniosek b. właściciela z dnia 7 października 1945 r. o przyznanie prawa do gruntu tej nieruchomości został załatwiony odmownie, orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1952 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r., wskazaną na wstępie, został sprzedany lokal mieszkalny nr [...] wraz z udziałem 0,073 części budynku i urządzeń ogólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego gruntu. Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...], Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że ww. decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej sprzedanych lokali nr nr [...][...][...][...][...][...][...][...][...] i [...]zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność, zaś decyzją z dnia [...] października 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił ww. orzeczenie administracyjne Przewodniczącego Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1952 r. i w związku z tym decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum ustanowione zostało na rzecz W.G. użytkowanie wieczyste do udziału 0,295 części gruntu oraz do analogicznej części budynku, w którym zostało sprzedanych 10 spośród 17 lokali mieszkalnych. Dnia [...] lipca 2006 r. W.G. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. o sprzedaży lokalu nr [...], zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazanymi na wstępie decyzjami, odmówiło tego stwierdzenia, wywodząc, że stwierdzenie nieważności orzeczeń o odmowie przyznania prawa do nieruchomości b. właścicielowi nie dotyczyło jej w części sprzedanych lokali, w tym lokalu nr [...], a wobec tego nie dokonała się restytucja stanu prawnego do tego lokalu, zatem nie było podstaw do uznania, iż Skarb Państwa nie rozporządzał tym mieniem, a co za tym idzie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził: Zasadniczą przyczyną uchylenia obu decyzji była okoliczność, że organ administracji przyjął bezpodstawne założenie, że w sytuacji gdy uznano, że decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w części dotyczącej poszczególnych lokali została wydana z naruszeniem prawa, to nie jest możliwe ustalenie, że decyzje o sprzedaży tych lokali zostały wydane z naruszeniem prawa. Jednak obowiązkiem organu nadzoru było ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności czego organ nie uczynił, bowiem nie odniósł się do przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto organ nadzoru powinien był również zwrócić uwagę na fakt, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana w sytuacji, gdy orzeczenia o odmowie przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej rażąco naruszały prawo, choć w części nie stwierdzono ich nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Takie rozstrzygnięcie oznacza, że decyzja o odmowie przyznania prawa do gruntu jest nieważna z uwagi na rażące naruszenie prawa, a tylko na skutek później zaistniałej okoliczności, już po jej wydaniu, nie można było stwierdzić jej nieważności w całości. Nieodwracalne skutki nie powodują bowiem, że nieważna decyzja staje się ważną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i oddalenie skargi bądź uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ustawa", naruszenie: I. Prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 158 § 2 K.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja organu nadzoru, w której stwierdzono naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), lecz nie stwierdzono jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych może przywracać stan prawny sprzed jej wydania, czego skutkiem może być stwierdzenie nieważności lub naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego, położonego w tej części budyniu z tego powodu, że Skarb Państwa rozporządzał mieniem bezprawnie. II. Przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy w zw. z art. 6 i 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez 1) uznanie, że nie został ustalony stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, a mianowicie, że nie wzięto pod uwagę okoliczności, że jeśli stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej dawnemu właścicielowi przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej w części, a następnie w tej części ustanowiono na rzecz jego spadkobiercy użytkowanie wieczyste do udziału w gruncie i do analogicznej części budynku, to "nieruchomość ta nie jest już własnością Skarbu Państwa czy gminy – lecz współwłasnością, czyli zupełnie inną instytucją prawną, uregulowaną w innych przepisach Kodeksu cywilnego niż własność"; 2) uznanie, że organ nie dość wnikliwie ocenił skutki prawne decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] listopada 1996 r., w której stwierdzono, że decyzja odmowna w określonej w aktach notarialnych części, dotyczącej sprzedanych lokali nr [...][...][...][...][...][...][...][...][...] i [...] w budynku przy ul. O. [...] praz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność, poprzez przyjęcie, że skoro decyzja w zakresie, w którym nie stwierdzono nieważności, lecz orzeczono o nieodwracalnych skutkach prawnych pozostała w obrocie prawnym, to Skarb Państwa mógł dysponować w tym zakresie nieruchomością, gdy tymczasem nieodwracalnymi skutkami prawnymi zaistniałymi później, nie można uzdrowić zaistniałej wcześniej nieważności, lecz jedynie stwierdzić, że decyzja rzeczywiście nieważna została wydana z naruszeniem prawa. W.G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw. Uchylenie decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nastąpiło z tego względu, że, jak to podkreślił Wojewódzki Sąd, organ przyjął a priori założenie, iż wobec stwierdzenia w postępowaniu nadzorczym, że orzeczenie o odmowie przyznania b. właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej w części dotyczącej sprzedanych lokali zostało wydane z naruszeniem prawa, to uniemożliwia to stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Wobec takiego założenia organ nie badał żadnych okoliczności sprawy i słusznie Wojewódzki Sąd uznał rozstrzygnięcia za wadliwe. Organ nadzoru pominął bowiem zupełnie istotę takiego nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Nieważność decyzji ma miejsce wówczas, kiedy rozstrzygnięcie dotknięte jest tak ciężkimi wadami, że mimo zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., konieczne jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Jeżeli decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. zasadą jest stwierdzenie jej nieważności, gdyż, chociaż jest ostateczna, nie może się ostać w obrocie prawnym. Wyjątkiem jest stwierdzenie wydania takiej, tj. dotkniętej poważnymi wadami, decyzji z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie może mieć bowiem miejsce tylko wówczas, gdy zajdą okoliczności wskazane w art. 156 § 2 K.p.a. Jednak orzeczenie, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie powoduje, że przestaje ona być wadliwa – decyzja jest dotknięta ciężką wadą, a tylko nie można jej wyeliminować z obrotu prawnego z powodu okoliczności, o których mowa w ww. przepisie. W niniejszej sprawie decyzje o odmowie przyznania b. właścicielowi nieruchomości warszawskiej prawa do niej były dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Taka ocena legła u podstaw rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzorczym, oceniającym decyzję o odmowie. Rażące naruszenie prawa było powodem stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie w części, na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności w całości stanęły nieodwracalne skutki prawne, jakie, zdaniem organu nadzorczego, decyzja ta wywołała. Stwierdzenie wydania tej decyzji w części z naruszeniem prawa nie może jednak prowadzić do wniosku, że ciężka wada, jaką ona była dotknięta, nie ma znaczenia. Z art. 158 § 2 K.p.a. wynika, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że choć decyzja jest nieważna, bowiem zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., ale nastąpiły okoliczności z art. 156 § 2 K.p.a. organ nie odmawia stwierdzenia nieważności, ale ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Okoliczności bowiem wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. mają na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu decyzji nieważnej. Art. 158 § 1 K.p.a. nie stanowi, iż jeżeli występują okoliczności z art. 156 § 2 K.p.a., to organ odmawia stwierdzenie nieważności decyzji, ale nakazuje ograniczanie się do stwierdzenia decyzji z naruszeniem prawa, bo nie może stwierdzić jej nieważności z uwagi na ww. ochronę praw. Z art. 158 § 2 K.p.a. wynika zatem, że decyzja narusza prawa i to w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, jak podkreślił Wojewódzki Sąd, iż decyzja o odmowie przyznania b. właścicielowi prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej jest decyzją nieważną, bowiem wydaną z rażącym naruszeniem prawa, ale ze względu na nieodwracalne skutki prawne tylko w części można ją było wyeliminować z obrotu prawnego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności decyzji, nie restytuuje pierwotnego stanu prawnego. Fakt nieprzywrócenia stanu pierwotnego ma oczywiście znaczenie w sprawie, która była przedmiotem postępowania nadzorczego, tzn. dla rozstrzygnięcia pierwotnego wniosku, rozpoznanego decyzją nieważną. Tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, prawo do gruntu mogło być bowiem przyznane tylko w tej części, w której stwierdzono nieważność orzeczenia o odmowie przyznania prawa. Nie przesądza jednak, że decyzje, które wiążą się z decyzją nieważną, wydane w jej następstwie nie są dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy należy powiedzieć, że jest wprost przeciwnie. Nabycie przez Skarb Państwa prawa do całej nieruchomości, tj. użytkowania wieczystego do gruntu i własności do budynku dokonało się z rażącym naruszeniem prawa, a wobec tego każde następne dysponowanie tymi prawami w taki sam sposób je naruszało. Jednakże ochrona praw osób, które prawa te od Skarbu Państwa nabyły, uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji o nabyciu tych praw. Stwierdzenie, że decyzja o odmowie przyznania b. właścicielowi prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej została wydana z naruszeniem prawa powoduje, że Skarb Państwa dokonując obrotu wadliwie nabytym prawem uczynił to skutecznie, jednak wcale nie oznacza to, że obrót prawem był niewadliwy w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Dalszy obrót, jak powiedziano wyżej, był tylko skuteczny, gdyż wywołał nieodwracalne skutki prawne. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).