IV SA/Po 608/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi H.M-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] r. nr [...] 2. zasądza od Skarbu Państwa Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na rzecz adwokata W. K. koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu w kwocie [...] ([...]) zł w tym [...] ([...]) tytułem podatku od towarów i usług /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/M. Dybowski Wnioskiem z dnia [...] r., [...] zwróciła się do organu I instancji - Prezydenta Miasta P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę D. W.. Do wniosku Skarżąca dołączyła orzeczenie z dnia [...] roku Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, w którym zaliczono D. W. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia [...] r. Orzeczenie powyższe zostało zmienione wyrokiem Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział [...] - Sekcja [...] z dnia [...] roku (sygn. [...], dalej - wyrok Sądu), w zakresie punktu siódmego, poprzez ustalenie, że D. W. wymaga stałej pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego D. W.. Organ podniósł w uzasadnieniu decyzji, że strona nie spełnia wymogów określonych w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006/139/ 992 ze zm. - dalej uśr). Wobec D. W. - córki Skarżącej orzeczono bowiem umiarkowany stopień niepełnosprawności, a jednocześnie nie stwierdzono łącznie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (dalej - przesłanka pierwsza) oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (dalej - przesłanka druga). W stosunku do pierwszej z dwóch wskazanych przesłanek Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności postanowił, iż D. W. nie wymaga takiej opieki lub pomocy, w stosunku zaś do drugiej z nich, iż taka przesłanka Jej nie dotyczy. Zmiana orzeczenia przez Sąd nie zmieniła tej sytuacji, albowiem mimo, zaistnienia przesłanki pierwszej, nadal nie zaistniała druga, ponieważ w tym zakresie orzeczenie o niepełnosprawności pozostało niezmienione. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie pismem z dnia [...] roku argumentując, iż w związku ze zmianą orzeczenia o niepełnosprawności przysługuje Jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie można brać pod uwagę przesłanki dotyczącej "stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia ...", albowiem córka Skarżącej jest osobą dorosłą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku nr [...] utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, powtarzając lakonicznie argumenty wskazane przez organ I instancji. Od powyższej decyzji została przez Skarżącą złożona skarga z dnia [...] roku, w której kwestionuje ona prawidłowość decyzji organów obu instancji. Skarżąca opisała swoją sytuację rodzinną oraz stan zdrowia córki D.. Załączyła również do skargi dokumenty związane ze sprawą. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całej rozciągłości podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i argumenty zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. 1. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd obowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy zaznaczyć, że podstawą prawnomaterialną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jest art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co jest w sprawie bezsporne. Sporne jest natomiast jego zastosowanie, w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności córki Skarżącej, zmienionego wyrokiem Sądu. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych obu instancji sprowadza się zatem do oceny, czy organy zebrały i rozważyły cały materiał dowodowy w danej sprawie, czy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, oraz czy organy prawidłowo badały sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych zawartych w ww. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. 2. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 (art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z uzasadnień decyzji obu instancji wynika, że organy swoje negatywne decyzje umotywowały treścią orzeczenia o niepełnosprawności córki Skarżącej, wskazując na niespełnienie warunku polegającego na zawarciu w przedmiotowym orzeczeniu obu wskazówek, tj. dotyczących konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z taką interpretacją treści orzeczenia o niepełnosprawności córki Skarżącej, w świetle normy zawartej w art. 17 uśr., Sąd nie może się zgodzić. Orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności (dalej - orzeczenie o niepełnosprawności) D. W. zaliczono do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym również wskazano, iż nie dotyczy Jej okoliczność konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie Jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyrokiem Sądu Rejonowego w P. ww. orzeczenie zmieniono w pkt. 7 i ustalono, że D. W. wymaga stałej pomocy innych osób w związku z znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ostatecznie zatem orzeczenie o niepełnosprawności, będące podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie, wskazuje na spełnienie pierwszej przesłanki - orzeczenie to wprost wskazuje, że D. W. należy uznać za dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast w odniesieniu do drugiej z przesłanek, orzeczenie nie zawiera żadnej treści merytorycznej. Nie wskazuje bowiem ani na spełnienie, ani na niespełnienie tej przesłanki. Uprzedzając kolejne rozważania, już w tym miejscu można zatem stwierdzić, że wniosek organów, jakoby przedmiotowe orzeczenie nie wskazywało na spełnienie drugiej przesłanki, jest nieprawidłowy. Można co najwyżej stwierdzić, iż rzeczone orzeczenie nie odnosi się do okoliczności będącej przedmiotem drugiej przesłanki, o której mowa w art. 17 ustawy - konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 3. W związku z niniejsza sprawą wskazać należy, iż orzecznictwo na tle art. 17 uśr. jest bogate. Jednym z pojawiających się problemów jest ten, czy w sprawach świadczenia pielęgnacyjnego spełnione muszą być łącznie obie przesłanki w przepisie tym wskazane: pierwsza - konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz druga - konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; czy też wystarczy spełnienie jednej z nich, by wraz ze stwierdzeniem niepełnosprawności o stopniu innym niż znaczny zaistniały podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy czy alternatywa pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą ma charakter łączny czy też rozłączny - i w konsekwencji czy zaistnienie jednej z tych przesłanek (które jest warunkiem koniecznym) jest warunkiem wystarczającym (przy spełnieniu innych wymagań, takich jak orzeczenie o niepełnosprawności czy nieprzekroczenie kryterium dochodowego) do przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do tych poglądów orzecznictwa, według których wystarczającym warunkiem przyznania świadczenia jest spełnienie jednej z przesłanek tego przepisu. Pogląd taki jest uzasadniony także z uwagi na to, że trudno jest precyzyjnie oddzielić okoliczności wskazane w pkt 7 i w pkt 8 orzeczeń o niepełnosprawności. Doświadczenie życiowe podpowiada, że takie rozdzielenie jest problematyczne, a czasem wręcz niemożliwe. W niniejszej sprawie z całokształtu materiału dowodowego wynika, że dziecko ma poważne trudności z poruszaniem się, co w sposób oczywisty pozostaje w związku tak z pierwszą, jak i z drugą spośród przesłanek. W niniejszej sprawie, jak Sąd już wcześniej sygnalizował, problem jest jednak innej natury. Otóż orzeczenie o niepełnosprawności, na którym oparły swoje rozstrzygnięcia organy obu instancji, wskazuje na spełnienie jednej przesłanki, jednakże - wbrew twierdzeniom organów - nie wskazuje na niespełnienie drugiej przesłanki. W odniesieniu do drugiej przesłanki orzeczenie nie wypowiada się co do jej istoty. Sytuacja, w której w orzeczeniu o niepełnosprawności w zakresie punktu 8 stwierdza się - "nie dotyczy", jest sytuacją zgoła odmienną od sytuacji, gdy organ ustosunkowuje się merytorycznie do treści tej przesłanki i stwierdza, iż dziecko "nie wymaga" takiej formy pomocy. Nie można "milczenia" Zespołu Orzekającego w przedmiocie wiedzy na temat konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji - interpretować na niekorzyść Skarżącej. Ubocznie Sąd zauważył, iż adnotacja w punkcie 8 orzeczenia o niepełnosprawności - "nie dotyczy", wynika najprawdopodobniej z tego, że Zespół uznał, iż skoro D. W. ma [...] lat, to z uwagi na brzmienie ww. punktu orzeczenia (zgodnego z brzmieniem art. 17 uśr), który odnosi się do dziecka - punkt ten nie znajduje zastosowania sprawie. Sąd nie znajduje podstaw dla takiego rozumowania. W art. 3 ust. 4 uśr ustawodawca zdefiniował pojęcie dziecka, do którego z kolei odnosi się art. 17 uśr. Dziecko oznacza dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Ustawodawca nie wprowadza zatem żadnych ograniczeń wiekowych dla uznania osoby za dziecko w rozumieniu przepisów uśr. 4. Zdaniem Sądu, nie jest też uprawnionym uznanie, że dziecko nie wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, w wyniku oparcia się w toku postępowania tylko i wyłącznie na orzeczeniu o niepełnosprawności. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...] roku, sygn. [...] (nr LEX nr [...] ), zgodnie z którym opinia [...] Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stanowi jedynie dowód w sprawie, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Organ nie ma zatem obowiązku bezwzględnego jego uznania. Opinia taka ma moc dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, o ile została sporządzona w przepisanej formie przez powołany do tego organ w zakresie jego działania, przy czym nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 73 § 1 i 3 k.p.a.). jednocześnie przesłanka konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem powinna być oceniana według współczesnych standardów życia i zgodnie z generalnymi celami pomocy społecznej określonymi w ustawie. Należy też dodać, że postępowanie w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podlega wszystkim regułom postępowania administracyjnego, które winno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami kpa. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jako błąd organów uznać zatem należy ograniczenie postępowania wyjaśniającego do przedmiotowego orzeczenia o niepełnosprawności. Z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa wynika, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. 5. Sąd też zauważa, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę dopuściły się również innych naruszeń prawa procesowego. Organy nie wyjaśniły bowiem wszystkich przesłanek przyznania wnioskowanej pomocy. Przede wszystkim nie ustaliły czy Skarżąca faktycznie zrezygnowała lub nie podjęła zatrudnienia oraz nie ustaliły, czy jest spełnione kryterium dochodowe, jak również czy nie zachodzą przesłanki negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozstrzygając ponownie sprawę, organ wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem toku rozumowania zaprezentowanego przez Sąd w niniejszym orzeczeniu w zakresie przesłanek przyznania świadczenia (tj. iż informacja z pkt 8 orzeczenia o niepełnosprawności - "nie dotyczy" nie może mieć z istoty rzeczy negatywnego wpływu na rozstrzygnięcie), jak również ustali czy Skarżąca faktycznie zrezygnowała lub nie podjęła zatrudnienia, czy spełnione jest kryterium dochodowe oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - tj. przeprowadzi prawidłowo postępowanie dowodowe w sprawie, nie poprzestając jedynie na uwzględnieniu orzeczenia o niepełnosprawności, co z obrazą przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 - tj.) uczynił w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa orzekł, jak w sentencji. Art. 152 ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter uchylonego przez Sąd rozstrzygnięcia. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski AT