II SA/Gl 578/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2008 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] złotych. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (znak [...]) Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. reprezentowanej przez J. R. ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność S. K. Inwestycja ta miała polegać na budowie stacji telefonii komórkowej [...] na wieży [...] o wysokości [...] m, z antenami [...] oraz anteny radiolinii wraz z kontenerem technicznym o wymiarach 2,5m x 3,2m x 3m. W decyzji tej organ zaznaczył, że ze względu na charakter projektowanej inwestycji nie wpływa on znacząco na otoczenie oraz ład przestrzenny i jest ona zgodna z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 Nr 129, poz. 902 ze zm.), ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Wobec tego organ uznał, iż nie zaistniały podstawy pozwalające odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołanie od tej decyzji złożył P. Ł. wskazując, iż realizacja wspomnianej inwestycji będzie miała negatywny wpływ na prowadzoną przezeń działalność produkcyjną. Odwołujący się zaznaczył, iż jest rolnikiem (spadkobiercą poprzedniej właścicielki nieruchomości), którego gospodarstwo znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ponieważ brak jest jednoznacznych wyników badań pozwalających stwierdzić, że tego rodzaju przedsięwzięcie nie ma negatywnego wpływu na zdrowie ludzi i zwierząt P. Ł. wyraził obawy co do wpływu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową na życie ludzi oraz roślin i zwierząt. Dodatkowo odwołujący się podniósł, iż realizacja spornej inwestycji w znaczący sposób obniży wartość posiadanej przez niego nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia[...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko i odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że niemalże każda inwestycja polegająca na lokalizacji urządzeń technicznych jest w pewien sposób szkodliwa dla zdrowia ludzi i zwierząt. Jednakże regulacje prawne określają dopuszczalny stopień tej szkodliwości. Rozpoznając wniosek o ustalenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej organ brał pod uwagę obowiązujące przepisy i nie mógł zakładać, że inwestycja ta będzie oddziaływać na otoczenie w sposób sprzeczny z nimi. Stąd twierdzenie odwołującego się o szkodliwości tej inwestycji jest prawdziwe, jednakże szkodliwość ta musi się mieścić w dopuszczalnych granicach. W razie ich przekroczenia właściwe organy mogą nakazać zaprzestanie działalności przez stację. Zdaniem Kolegium zarzuty dotyczące obniżenia wartości nieruchomości nie mogły zaś być uwzględnione a to z tego powodu, iż właściciel nieruchomości może dochodzić roszczeń z tego tytułu w oparciu o przepis art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. Ł., reprezentowany przez radcę prawnego, decyzji SKO w K. zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 Kpa i art. 28 ustawy Prawo budowlane oraz art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zarzucając naruszenie prawa procesowego skarżący podniósł, iż organ w toczącym się postępowaniu naruszył art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Precyzując podniesione zarzuty skarżący zauważył, że w toku prowadzonego postępowania nie brały udziału wszystkie jego strony, co stanowi istotne naruszenie art. 28 Kpa. Organ nie wyjaśnił bowiem w oparciu o jakie przesłanki przyjęto wskazany w decyzji obszar oddziaływania spornego obiektu, co doprowadziło do uznania za strony mieszkańców terenów w odległości 80 m od stacji zakładając, iż cały obszar oddziaływania znajduje się na terenie Miasta K. Ustalenie takie jest w przekonaniu skarżącego błędne, gdyż nie przedstawiono w formie graficznej przebiegu radiolinii ani też, w oparciu o obiektywne kryterium, nie wskazano obszaru oddziaływania tej inwestycji na tereny znajdujące się w jej sąsiedztwie. Ponadto organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji polegającego na niepowiadomieniu w drodze obwieszczenia lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, czym zdaniem skarżącego uchybiono treści art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedyna informacja, w formie obwieszczenia została wywieszona na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta K. w dniach od [...] r. do [...] r. Ponieważ zdaniem P. Ł. inwestycja ta ma wpływ również na tereny należące do Miasta M. również mieszkańcy tej gminy powinni być o niej powiadomieni. W dalszej części skargi podniesiono również, iż rozstrzygnięcie wydane przez SKO w K. cechuje daleko idąca ogólnikowość oraz brak jakiejkolwiek analizy stanu prawnego i faktycznego. Organy obydwu instancji pominęły bowiem kwestie związane z negatywnym oddziaływaniem spornej inwestycji na środowisko naturalne, zdrowie ludzi oraz interesy osób trzecich wskazując, iż błędne jest również ich przekonanie o braku wpływu na powierzchnię ziemi oraz wody podziemne i powierzchniowe. Zaskarżona decyzja cechuje się ogólnikowością i lakonicznością oraz skoncentrowaniem się na kwestiach drugorzędnych – np. na realizacji drogi i odcinka sieci kanalizacyjnej. Naruszenia art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący upatruje w niezobowiązaniu inwestora do szczegółowego wskazania cech charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko, m.in. poprzez niewskazanie czasu na jaki będą składowane zużyte akumulatory. Niezgodne ze stanem rzeczywistym jest również oświadczenie inwestora, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest istniejącej zabudowy gdyż w jej bezpośrednim sąsiedztwie zamieszkuje skarżący. Na koniec skarżący podniósł, że co prawda Miasto K. nie dysponuje aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być zlokalizowana stacja telefonii komórkowej, nie mniej jednak istnieje studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania terenu, które na wspomnianym obszarze nie przewiduje lokalizacji inwestycji celu publicznego. Studium nie ma charakteru wiążącego, nie mniej jednak organ powinien brać pod uwagę jego treść. Obszar znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym planowana jest stacja bazowa telefonii komórkowej ma sporządzony plan, z którego wynika, iż dopuszczalna jest tylko niska zabudowa mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania sądowego. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ wskazał, że zarzucając brak wyczerpującego zabrania i rozpoznania materiału dowodowego skarżący nie wskazał zarazem jakich konkretnych dowodów organ nie zebrał ani też nie rozpoznał, co czyni ten zarzut nieuzasadnionym. Również zakwestionowanie prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zostało poparte jakimikolwiek konkretnymi argumentami. Odpowiadając na zarzut niewłaściwego ustalenia stron postępowania sądowego oraz braku wskazania obszaru oddziaływania inwestycji SKO wskazało, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się mapa określająca obszar oddziaływania planowanej inwestycji, w oparciu o którą ustalono krąg podmiotów będących stronami niniejszego postępowania. Ponieważ sporną inwestycję otaczają grunty o charakterze rolnym, a wysokość planowanej instalacji anten wynosi 30 m, tym samym potencjalne oddziaływanie na produkcję rolną nie będzie miało żadnego wpływu na prawem chroniony interes właścicieli wspomnianych nieruchomości. Uznanie za strony właścicieli lub użytkowników wieczystych dalej położonych działek wymagałoby wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku, czego w niniejszej sprawie nie można było stwierdzić. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podkreślił, iż zaskarżona decyzja posiada wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, a zarzut "ogólnikowości" jej sformułowań jest wynikiem subiektywnego odczucia skarżącego. Organ zauważył również, iż inwestor w sposób precyzyjny wskazał, iż zużyte baterie akumulatorów będą usuwane i składowane przez wyspecjalizowaną firmę, co nie oznacza, że będą składowane na terenie działki i nie sposób tego dowieść w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Odnosząc się z kolei do argumentu skarżącego, iż mieszka on w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, organ zauważył, iż skarżący zamieszkuje w odległości 100 m od planowanej lokalizacji masztu, a ze względu na wysokość na jakiej będą instalowane anteny ich oddziaływanie nie obejmuje działki skarżącego. Na koniec wreszcie SKO w K. wskazało, że w oparciu o przepis art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, co oznacza, iż treść studium nie będącego przecież przepisem gminnym nie może w żaden sposób być dla Kolegium wiążąca. Ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę, pełnomocnik skarżącego, w piśmie procesowym z dnia [...] r. wyjaśnił, iż w pełni podtrzymuje wnioski, stwierdzenia i żądania zawarte w skardze i stawia organowi II instancji zarzuty naruszenia praworządności oraz niepodjęcia wszelkich kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, prowadzenia postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz brak wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwieniu sprawy. Na rozprawie w dniu 21 lipca 2008 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zarzucił organom brak weryfikacji twierdzeń inwestora co do zakresu oddziaływania inwestycji co w efekcie pozbawiło możliwości wzięcia udziału w postępowaniu wielu stronom. Na poparcie podnoszonych argumentów pełnomocnik przedłożył potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis decyzji SKO w K. z dnia [...] r., którą to decyzją uchylono decyzję organu I instancji w sprawie określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Kontrola Sądu, działającego na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), wykazała istnienie szeregu uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać uchybienia formalne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uregulowane zostało w przepisach art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwanej dalej ustawą). Art. 52 ust. 1 ustawy wskazuje że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. W rozpoznawanej sprawie inwestorem jest [...] Sp. z o.o., w imieniu której, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] r., w toczącym się postępowaniu administracyjnym występował Pan J. R. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują co prawda żadnych ograniczeń odnośnie osób mogących występować w charakterze pełnomocnika, stawiając jedynie wymóg, aby była to osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 Kpa). Trzeba jednakże zauważyć, że w niniejszej sprawie pełnomocnictwo udzielone J. R. upoważniało go do występowania w imieniu wskazanego wyżej podmiotu przez okres jednego roku od daty wystawienia pełnomocnictwa – tj. od dnia [...] r. J. R. był więc upoważniony do składania oświadczeń woli w imieniu [...] Sp. z o.o. oraz do odbioru kierowanej do tego podmiotu korespondencji do dnia [...] r. Wobec tego skierowanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. do tej osoby już po wygaśnięciu udzielonego jej umocowania musi być traktowane jako istotne naruszenie prawa. Trzeba także przyznać rację stronie skarżącej, która zarzuciła uchybienie formalne polegające na nienależytym powiadomieniu o wszczęciu i o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 53 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Treść przywołanej regulacji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wywieszenie informacji o wszczęciu takiego postępowania na tablicy urzędu miasta (co miało miejsce w niniejszej sprawie) jest niewystarczające. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się koniunkcją używając sformułowania "a także". To oznacza, że oprócz wywieszenia informacji w urzędzie miasta należało również poinformować mieszkańców okolicy, w której ma być realizowana ta inwestycja w inny sposób, np. poprzez publikację komunikatu w lokalnej prasie. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż tego rodzaju upublicznienie informacji miało miejsce, jak również, że obwieszczona została treść decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Oznacza, iż dyspozycja art. 53 ust. 1 ustawy nie została wykonana. W ocenie Sadu poddane jego kontroli postępowanie administracyjne cechuje również szeregu uchybień przepisom prawa materialnego, które nie pozostają bez wpływu na jego finalną ocenę. Wskazać również przyjdzie, że organ odwoławczy, pomimo podnoszonych w odwołaniu zarzutów, w sposób ogólnikowy odniósł się do kwestii oddziaływania spornej inwestycji na środowisko pomimo, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do zaaprobowania stanowiska organu I instancji w tym zakresie. Z treści przepisu art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy wynika, że charakterystyka planowanej inwestycji powinna obejmować m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane dotyczące jej wpływu na środowisko. Ustawodawca nie sprecyzował przy tym o jakie informacje chodzi, pozostawiając tę kwestię ocenie organów prowadzących postępowanie. Jest przy tym rzeczą niepodlegającą dyskusji, że o ile określone przedsięwzięcie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddziaływania inwestycji na środowisko w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), to zakres informacji wymaganych w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ograniczony. Nie oznacza to wszakże, że inwestor jest zupełnie zwolniony z obowiązku przedstawienia jakichkolwiek danych w tym zakresie. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oddziaływania na środowisko" należy rozumieć jako wpływ na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze i nieruchomości sąsiednie. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie przestawił żadnych danych dotyczących rodzaju oddziaływań jakie będzie niosła ze sobą lokalizacja wspomnianej inwestycji, a wobec tego wskazanie na przedłożonej mapie obszaru oddziaływania inwestycji bez skonkretyzowania jego charakteru i chociażby przybliżonych parametrów w zasadzie wyklucza możliwość weryfikacji złożonego wniosku. Tym samym należy przyznać skarżącemu rację, iż w tym zakresie organy prowadzące postępowanie w nienależyty sposób zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 Kpa. Analiza akt administracyjnych pozwoliła również stwierdzić, że na przedłożonej przez inwestora mapie określającej umiejscowienie inwestycji oraz zasięg jej oddziaływania nie oznaczono linii rozgraniczających teren inwestycji. W konsekwencji dokument ten nie spełnia wymogu wynikającego z treści art. 54 ust. 3 ustawy, gdyż nie uwidacznia obszaru, na którym ma być zlokalizowana wieża, wskazując jedynie miejsce jej planowanego umiejscowienia, co w omawianym przypadku nie jest tożsame. Okoliczność ta jest tym istotniejsza, że w niniejszej sprawie nieruchomość objęta wnioskiem ma znaczną powierzchnię, to zaś oznacza, że ewentualna zmiana usytuowania wieży pociąga za sobą zmianę zakresu oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, co w świetle podniesionych w skardze okoliczności ma zasadnicze znaczenie. Wspomnianemu wymogowi nie czyni zadość wskazanie planowanego miejsca usytuowania stacji na nieruchomości, skoro ta kwestia jest rozstrzygana na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji taka decyzja, a w zasadzie stanowiący jej integralną część załącznik mapowy nie spełnia wymogów art. 54 ust. 3 ustawy. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 ustawy poprzez niesprecyzowanie okresu czasu na jaki przechowywane będą zużyte baterie akumulatorów. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia szczegółowych informacji na temat sposobu składowania i utylizacji odpadów. Tym samym niepodobna czynić zarzutu z braku tego rodzaju informacji zwłaszcza, że we wniosku inwestor zaznaczył, iż powstałe odpady (zużyte baterie akumulatorów) będą składowane, a następnie usuwane przez wyspecjalizowane przedsiębiorstwo. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie są pozostawione w gestii inwestora, który jest zobligowany do przestrzegania obowiązujących w tym zakresie przepisów, zaś w przypadku uzasadnionych podejrzeń co do niewłaściwej gospodarki tymi odpadami skarżący ma możliwość powiadomienia właściwych organów, które mogą przeprowadzić odrębne postępowanie w tym zakresie. Nietrafne zdaniem Sądu są również zarzuty dotyczące niezgodności planowanej inwestycji z założeniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania terenu, które na wspomnianym obszarze nie przewiduje lokalizacji inwestycji celu publicznego. Studium, co słusznie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, nie może stanowić podstawy dla oceny złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca w art. 9 ust. 4 ustawy wprost wskazał, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy). Wobec powyższego organ wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest w żadnym zakresie związany treścią studium, chociażby na danym obszarze nie przewidywało tego rodzaju inwestycji. W prowadzonym ponownie postępowaniu organ winien dokładnie przeanalizować przedłożone przez inwestora dokumenty i w oparciu o nie ustalić zakres oddziaływania planowanej inwestycji, linie rozgraniczające jej teren oraz krąg podmiotów będących jego stronami. Treść wydanego rozstrzygnięcia powinna być podana do publicznej wiadomości w trybie wskazanym w art. 53 ust. 1 przywołanej ustawy, a jego uzasadnienie powinno być w należyty sposób umotywowane. W obliczu wskazanych wyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 152 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organu I oraz II instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 P.p.s.a. zaliczając w ich poczet wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wraz z opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa.