II SA/Po 622/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w P. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r. Nr [...] sygn. [...], II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ J. Szaniecka Decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nałożył na skarżąca spółkę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych i czynności budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanego, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Natomiast na decyzję organu II instancji nie wniesiono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Upomnieniem z dnia [...] r. organ wezwał skarżącą spółkę do wykonania wskazanych decyzją robót budowlanych i czynności budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże mimo upomnienia, obowiązki nadal nie zostały wykonane. W następnej kolejności PINB postanowieniem z [...] r. nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia, jednak wskutek zażalenia A. z siedzibą w P. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.. Po ponownym rozpoznaniu, postanowieniem z dnia [...] r. PINB na podstawie art. 121 § 1 ustawy z dnia 17.06.1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej p.e.a.) nałożył na zarządcę budynku mieszkalnego przy ul. G. w P. - skarżącą spółkę grzywnę w kwocie [...] zł. Uzasadniając organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne wszczęto w dniu [...] r. na podstawie tytułu wykonawczego. Kwotę nałożonej grzywny ustalono przy uwzględnieniu okoliczności, że ma ona przymusić zobowiązanego do bezzwłocznego przystąpienia do wykonania nałożonego na niego obowiązku. W przewidzianym ustawą terminie zażalenie wniosła skarżąca spółka podnosząc, że w związku ze znacznymi kosztami wykonania nałożonych obowiązków, A. wniosło o zmianę decyzji nakazującej wykonanie robót i czynności budowlanych, na decyzję nakazującą opróżnienie w całości i wyłączenie z użytkowania przedmiotowego obiektu. W złożonym zażaleniu zawarto również wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji nakazującej wykonanie robót i czynności budowlanych na decyzję nakazującą opróżnienie w całości i wyłączenie z użytkowania budynku przy ul. G. Postanowieniem z dnia [...] r. WINB w P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne dotyczące stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego zostało zakończone wydaniem decyzji. Przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zmierzało do wykonania nałożonych obowiązków w związku z czym zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wyjaśnił, iż w toku postępowania egzekucyjnego mogą także wystąpić okoliczności uzasadniające zawieszenie prowadzonego postępowania. W takim przypadku miałby zastosowanie art. 56 § 1 p.e.a., a nie art. 97 k.p.a. na który powołała się strona. W art. 56 § 1 p.e.a., zostały enumeratywnie wyliczone przesłanki, których wystąpienie obliguje właściwy organ do zawieszenia postępowania. Oznacza to, iż organ zawieszając postępowanie nie działa w ramach swojego uznania. Zobowiązany wniósł o zawieszenie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do czasu rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków. Organ II instancji zauważył, że do niego nie wpłynął żaden wniosek o zmianę decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków. Ponadto, w myśl art. 56 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego wydaje organ egzekucyjny a zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 powołanej ustawy, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Zatem, w ocenie organu nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania przez WWINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena legalności postanowienia nakładającego na skarżącą spółkę grzywnę w celu przymuszenia. Poza sporem pozostaje natomiast, iż nałożony na skarżącą spółkę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych i czynności budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku wynikał z treści ostatecznej decyzji. Prawidłowo w sprawie organy zastosowały art. 121 § 2 ustawy z dnia 17.06.1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) stanowiący, iż każdorazowa grzywna w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekraczać kwoty [...] zł. 1. Skarga zasługiwała jednak na uwzględnienie, z uwagi na to, że grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony (por. wyrok NSA z [...] r., sygn. [...]). Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ nie wskazał na motywy, którymi się kierował ustalając grzywnę we wskazanej kwocie. Brak również wyjaśnień, co do tego czym uzasadnione było przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, nałożenie grzywny w kwocie stanowiącej dwukrotność grzywny ustalonej uchylonym postanowieniem z [...] r. Brak stosownych w tym zakresie wyjaśnień stanowił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zaś art. 7 i art. 107 § 3 kpa. 2. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają argumenty skarżącej spółki, co do jej możliwości finansowych. Tym bardziej, że może się ona uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na niej obowiązek. W dalszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 26 p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jednym ze środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczących obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 p.e.a.). W niniejszej sprawie treść nałożonego na skarżącą spółkę obowiązku o charakterze niepieniężnym wynika z decyzji wydanej [...] r. na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Strona skarżąca odwołała się wprawdzie od tej decyzji do organu II instancji, jednak decyzją z dnia [...] r. zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Decyzja organu odwoławczego stała się ostateczna i w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego pozostawała w obrocie prawnym. W prawdzie - jak podnosi strona skarżąca - zgłoszony został wniosek o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] r. nr [...], jednak potencjalna możliwość zmiany decyzji nakładającej obowiązek wypełnienia określonych obowiązków nie stanowi, przesłanki zawieszenia postępowania w spornej sprawie. Stąd nieuprawniony był podniesiony przez skarżącą spółkę zarzut dotyczący naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia zakazu reformationis in peius. Zakaz reformationis in peius nie ma, bowiem zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 kpa., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji w takiej sytuacji zakaz ten nie obowiązuje (por. wyrok WSA z [...] r., sygn. [...]). Reasumując zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji je poprzedzające wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 107 § 3 kpa). Wobec powyższego w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ W.Batorowicz B.Drzazga /-/ J.Szaniecka Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał sędzia /-/ W.Batorowicz MK