I SA/Wa 518/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. i A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. K. i A. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. K. i A. O. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r. , nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana z następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m.kw. podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art.1 powołanego dekretu wymieniona wyżej nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust.2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Przedmiotowa nieruchomość przed wojną stanowiła własność J. i A. małżonków S. nabytą przez nich na mocy notarialnego aktu kupna – sprzedaży z dnia [...] lipca 1923 r. Umową z dnia [...] kwietnia 1941 r. J. i A. małż. S. sprzedali połowę należącej do nich działki A. E. S.. Aktualnie spadkobiercami przedwojennych współwłaścicieli są: J. K., A. O., K. C., D. S., J. S., B. W. – S. oraz M. S. Przedwojenni właściciele nieruchomości i ich spadkobiercy nie złożyli wniosku, w trybie art.7 ust.1 wymienionego na wstępie dekretu, o przyznanie prawa własności czasowej. Natomiast wnioskiem z dnia 25 stycznia 1999 r. A. W. (obecnie już nieżyjąca córka J. i A. małż. S.) wystąpiła o wypłatę odszkodowania za przedmiotowa działkę, a wniosek ten został uzupełniony w dniu 15 grudnia 1999 r. wystąpieniem K. C.. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że kwestie odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy reguluje obecnie art.215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem odszkodowanie może być przyznana jedynie za: 1) gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznego władania tym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r., 2) dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub 3) działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu, czyli przed dniem 21 listopada 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W aktach sprawy prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości brak jest wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożonego w terminie określonym w art.7 ust.1 dekretu z 26 października 1945 r. w związku z tym organ pierwszej instancji stwierdził , ze zabudowania znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a to oznacza, że przesłanka ustalenia odszkodowania za dom jednorodzinny nie została spełniona. Organ ustalił, że została spełniona jedynie jedna z przesłanek wymienionych w art.215, czyli utrata faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Na podstawie karty opisu nieruchomości sporządzonej 20 listopada 1948 r. przez Resort Techniczno – Budowlany Zarządu Miejskiego w W. ustalono, ze na gruncie przy ulicy [...] znajdował się frontowy, murowany budynek mieszkalny o 1 kondygnacji nadziemnej , oficyna murowana o jednej kondygnacji naziemnej stanowiąca komórki oraz oficyna prawa drewniana o jednej kondygnacji nadziemnej i podziemnej. Zgodnie z zaświadczeniem Prezydium [...] Rady Narodowej W. [...] z 17 listopada 1969 r. na przedmiotowej nieruchomości znajduje się parterowy, murowany budynek mieszkalny a z protokołu negocjacji podpisanego w dniu 7 lutego 1997 r. wynikało, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w posiadaniu spadkobierców przedwojennych właścicieli, którzy wyrazili zgodę na opuszczenie tej nieruchomości w terminie do dnia 10 marca 1997 r. Ponadto z pisma R. S. z dnia 19 maja 1993 r. skierowanego do Urzędu [...] Gminy W. [...] wynika, że na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajduje się zamieszkany przez trzy rodziny parterowy budynek murowany wybudowany w 1930 r. W ocenie organu na podstawie powyższych dokumentów można uznać, ze następcy prawni poprzednich właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotowa działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Zgodnie z obowiązującym w dniu 21 listopada 1945 r. ogólnym planem zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. przedmiotowa nieruchomość położona była w strefie III a, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach oraz 50 % powierzchni zabudowania. W ocenie organu zapis parametrów strefy III a (zabudowa zwarta, 3 kondygnacje, 50 % powierzchni zabudowania) pozwalał na zabudowę terenu budynkami wielorodzinnymi. Parametry dotyczące zabudowy świadczą o tym, że grunt przedmiotowej nieruchomości nie mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, tym samym nie został spełniony jeden z warunków przyznania odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. i A. O. od opisanej powyżej decyzji Prezydenta W. odmawiającej przyznania odszkodowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta W., iż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art.215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujące przyznanie odszkodowania. O ile utrata władania nieruchomością przez następców prawnych byłych właścicieli nastąpiła w 1997 r., czyli po wymienionej w art.215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dacie 5 kwietnia 1958 r. , to jednak nie spełniony został wymóg, aby działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. O przeznaczeniu nieruchomości przy ul. [...] w W. pod określonego rodzaju zabudowę przed 21 listopada 1945 r. stanowił "Ogólny Plan Zabudowania W.". Budynek, jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał powyższy plan musiał posiadać 3 kondygnacje i zajmować 50 % powierzchni działki. Taka budowla, według organu odwoławczego, nie mieściła się w pojęciu zabudowy jednorodzinnej i dlatego wobec nie spełnienia wymogów art.215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda uznał, że nie ma podstaw do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. i A. O., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego - art.215 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego wadliwą interpretację, przepisów postępowania administracyjnego – art.7 kpa i 8 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art.107 kpa poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia decyzji. Skarżący kwestionują ustalenie organów orzekających w sprawie, że nieruchomość za którą domagają się odszkodowania nie mogła być przeznaczona w dacie 21 listopada 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne. Brak ustalenia położenia przedmiotowej nieruchomości w odniesieniu do Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r. mogło, według skarżących, przyczynić się do niewłaściwej oceny w zakresie oznaczenia strefy zabudowy przewidzianej planem. Prowadząc postępowanie dowodowe organy nie określiły położenia przedmiotowej działki, co wynika – zdaniem skarżących - z pisma Biura Geodezji i Katastru Delegatury w [...] z dnia 18 lipca 2006 r. skierowanego do Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Urzędu W. oraz pisma Archiwum Państwowego W. z dnia 31 stycznia 2007 r. skierowanego do Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych W. W skardze podniesiono również, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania celem ustalenia, w jakim okresie został wzniesiony budynek znajdujący się na działce w dniu wejścia w życie dekretu. Skarżący podali, że budynek został wybudowany w okresie od 1930 do 1945 r., z tym że organy prowadzące postępowanie powinny to dokładnie wyjaśnić dla ustalenia, czy nieruchomość przed 21 listopada 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Skarżący zakwestionowali pogląd, że zapis parametrów strefy III a pozwalał na zabudowę terenu jedynie budynkami wielorodzinnymi, ich zdaniem organy powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność charakteru zabudowy realizowanej po wejściu w życie Planu z 1931 r. w pobliżu przedmiotowej nieruchomości. Organ nie mógł z góry założyć, że nieruchomość znajdująca się w strefie III a przewidzianej planem z 1931 r. z zasady nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Powierzchnia zabudowy przewidziana w planie z 1931 r. mogła być mniejsza niż 50 % i musiała być większa niż 30 % , przy czym działka miała powierzchnię [...] m.kw., a to według skarżących nie wykluczało zabudowy jednorodzinnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, a podniesione w niej zarzuty są trafne. Podstawę prawną roszczenia spadkobierców J. i A. małż. S. stanowił art.215 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz.2603 ze zm.), zgodnie z którym przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z akt sprawy wynika, że organy administracji prowadzące postępowanie nie miały wątpliwości, co do drugiej przesłanki, tj. pozbawienia następców prawnych byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z taką oceną należy się zgodzić, bowiem protokół w sprawie przeniesienia posiadania sporządzony został 20 lutego 1997 r. Z treści tego protokołu wynika, że spadkobiercy byłych właścicieli przenieśli w dniu 20 lutego 1997 r. posiadanie przedmiotowej nieruchomości na Gminę W. i zobowiązali się do zabrania wszelkich rzeczy znajdujących się na nieruchomości oraz do jej uprzątnięcia do dnia 10 marca 1997 r. Zatem nie może nasuwać żadnych wątpliwości, że do dnia 20 lutego 1997 r. przedmiotową nieruchomością władali spadkobiercy byłych właścicieli J. i A. małż. S. Nie można natomiast podzielić stanowiska organów orzekających w sprawie w kwestii oceny możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. W tej kwestii postępowanie przed organami nie zostało przeprowadzone w sposób dokładny i wyczerpujący. Jak wynika z akt sprawy o przeznaczeniu nieruchomości przy ul. [...] pod określonego rodzaju zabudowę w dniu wejścia w życie dekretu tj. w dniu 21 listopada 1945 r. stanowił " Ogólny Plan Zabudowania W." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Organy orzekające w sprawie przyjęły, iż z powyższego planu wynika, że nieruchomość przy ul. [...] położona była w strefie III a, co oznaczało zabudowę zwartą, 3 kondygnacyjną i 50 % powierzchni zabudowania. Według organów orzekających w sprawie zapis parametrów strefy III a pozwalał na zabudowę terenu budynkami wielorodzinnymi a nie budynkami jednorodzinnymi i ta okoliczność zdecydowała o uznaniu, że nie została spełniona jedna z przesłanek art.215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędna dla ustalenia odszkodowania. Powstaje jednak pytanie na jakiej podstawie organ powyższy wniosek wyprowadził oraz, czy okoliczność że nieruchomość przeznaczona jest w planie zagospodarowania na zabudowę zwartą, 3 kondygnacyjną i 50 % zabudowania umożliwiała przyjęcie a priori, że wyłączona jest możliwość zabudowy jednorodzinnej. Jak słusznie zarzucają skarżący brak dokładnego ustalenia przedmiotowej nieruchomości w odniesieniu do Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r. mogło doprowadzić do niewłaściwej oceny w zakresie oznaczenia strefy zabudowy przewidzianej planem, w jakiej znajdowała się przedmiotowa nieruchomość. Z dwóch notatek służbowych (jedna z 1999 r., druga z 12 marca 2007 r.) wynika, że nieruchomość znajdowała się w strefie III a oznaczonej kolorem szarym przeznaczonej pod zabudowę zwartą o 3 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowy, lecz nie wiadomo na jakiej podstawie te notatki sporządzono i przyjęto, że nieruchomość była zlokalizowana właśnie w tej strefie zabudowy. Jak bowiem wynika z pisma Archiwum Państwowego W. z dnia 31 stycznia 2007 r. organ prowadzący postępowanie zwracając się o udzielenie informacji na temat zabudowy przedmiotowej nieruchomości nie oznaczył jej dokładnie i wyniku tego w nadesłanych reprodukcjach planu z 1931 r. nie została dokładnie wskazana przedmiotowa nieruchomość. Z kolei z pisma Biura Geodezji i Katastru Delegatury w [...] z dnia 18 lipca 2006 r. " można domniemywać", że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie część działki nr [...] z obrębu [...] (księga wieczysta Kw nr [...]), zaś z protokołu negocjacji z dnia 7 lutego 1997 r. w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości wynika, że dotyczy on działki nr [...] z obrębu [...]. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym jest bezsporne i nie nasuwające żadnych wątpliwości ustalenie miejsca położenia nieruchomości i oznaczenie jej na planie. Możliwość przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne ocenia się na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zabudowania, a jako materiał dowodowy winny służyć wyrys i wypis z planu, na którym powinna być oznaczone dokładne położenie przedwojennej nieruchomości. Notatki służbowe sporządzone przez pracownika organu nie czynią zadość tym wymogom. Wymaga również podkreślenia, ze niezależnie od treści wyrysu i wypisu planu, jeśli okazałoby się, że istotnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie III a przewidującej zabudowę zwartą 3 kondygnacyjna, to jednak w sprawie występują okoliczności, których organ pominąć nie powinien, lecz powinien do nich się odnieść. Należy bowiem zwrócić uwagę, że J. i A. małżonkowie S. zakupili przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1929 r., na której - według oświadczenia ich syna R. S. - został w 1930 r. wybudowany budynek mieszkalny parterowy. Ze złożonych przez B. W. dokumentów inwentaryzacji budynku przy ul. [...] wynika, że na nieruchomości znajdował się parterowy murowany budynek mieszkalny, pobudowany przed 1945 r. o powierzchni użytkowej 98 m2 (zaświadczenie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. [...] z dnia 17 listopada 1969 r.). Z kolei z mapy stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 1969 r., nr [...] (w aktach brak decyzji) wynika, że do budynku tego przylegał budynek na sąsiedniej działce stanowiącej własność małżonków B. Odszukanie i włączenie do materiału dowodowego wszelkich dokumentów dotyczących budynku przy ul. [...] (przykładowo: pozwolenia na budowę, decyzji wymienionej w materiałach inwentaryzacji budynku z [...] listopada 1969 r.) a także informacji dotyczących sąsiedniego budynku małżonków B. pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie, czy na przedmiotowej działce obowiązujący dla tego terenu plan zabudowy wykluczał zabudowę jednorodzinną. Trudność w prawidłowej interpretacji art.215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na tym, że w okresie przedwojennym, w polskim systemie prawnym nie istniało pojęcie " budownictwa jednorodzinnego". Na uwagę zasługuje, dotyczący tego zagadnienia, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 r., (sygn. I OSK 479/06), w którym zaakcentowano, że nie można ustalenia, czy dana działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem 21 listopada 1945 r., opierać a priori tylko na treści Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r. Choć Plan ten rzeczywiście pozostaje istotnym źródłem wiedzy o ówczesnym przeznaczeniu działki, niemniej jednak sposób jego interpretacji nie powinien ograniczać się tylko do procesu prostego przyrównania przypisanej w nim, dla poszczególnych obszarów zabudowy strefy, do przyjętego obecnie pojęcia "budownictwa jednorodzinnego". Brak wymienienia w planie tego rodzaju budownictwa nie wyklucza bowiem, samo przez się, możliwości zabudowy danego obszaru takim budownictwem, a tym samym i przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. W planie nie było zakazu realizacji budownictwa jednorodzinnego a zatem należało w takim przypadku dokonać wykładni planu z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań, których ustalenie wymaga przeanalizowania w szczególności, czy w owym czasie na obszarach jego obowiązywania faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z argumentacją prawną Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela, zwłaszcza że przed 1945 r. na przedmiotowej nieruchomości był wybudowany budynek parterowy. Przesłanka, o której mowa w art.215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami winna być oceniana na podstawie treści planu zabudowania z uwzględnieniem pozostałych okoliczności sprawy oraz przy zachowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Stosownie do art.77 § 1 kpa organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z ogólną zasadą dowodów, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Swobodna ocena dowodów (art.80 kpa) polega na tym, że organ administracji na podstawie całokształtu dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie nie dochowano tych podstawowych zasad postępowania dowodowego, ponieważ organy nie zebrały i nie dokonały wyczerpującej i prawidłowej oceny całego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe względy Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art.200 powołanej ustawy.