IV SA/Wa 865/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej spółki P. Sp. j. z siedzibą w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Burmistrza S. z dnia [...] stycznia 2008 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji paliw na terenie działek nr ew. [...] przy ul. [...] w S., i orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) nie wskazują katalogu podstaw do wydania odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, ale ich analiza prowadzi do wniosku, że odmowa wydania takiej decyzji może nastąpić w przypadkach niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez właściwe organy ochrony środowiska oraz organy państwowej inspekcji sanitarnej, albo gdy z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie niż wnioskowany, a wnioskodawca nie zgadza się na ten wariant. Odmowa wydania decyzji może nastąpić także w przypadku zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa lub gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, iż teren projektowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a właściwe organy pozytywnie uzgodniły projektowane przedsięwzięcie. Błędnie natomiast organ pierwszej instancji przyjął za podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanej inwestycji plan miejscowy, który utracił ważność w 2003 r. oraz zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S., ponieważ ocena inwestycji nie może następować w oparciu o studium. Również ze złożonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu na środowisko nie wynika aby oddziaływanie planowanej inwestycji wykraczało poza teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał jedynie na złożenie uwag i wniosków przez mieszkańców miasta. Uzasadnienie decyzji powinno jednak zawierać informację o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych podczas udziału społeczeństwa. Organ pierwszej instancji winien więc konkretnie wskazać, w jaki sposób uwzględnił wnioski, a jeżeli je odrzucił, to dlaczego. W ocenie Kolegium Sygn. akt IV SA/Wa 865/08 także stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie zagrożenia dla środowiska oraz warunków życia i zdrowia ludzi przy realizacji przedsięwzięcia, nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym., wobec czego organ pierwszej instancji nie wykazał, aby przedmiotowa inwestycja miała negatywnie oddziaływać na środowisko. Skoro zaś w niniejszej sprawie zostały wydane uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz z powiatowym inspektorem sanitarnym, to uzgodnienia te jak każdy inny dowód zebrany przez organ pierwszej instancji podlegają ocenie, która powinna się znaleźć w uzasadnieniu decyzji. Decyzja odmowna, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 kpa i art. 56 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska powinna być w odpowiedni sposób uzasadniona, gdyż tylko dzięki temu będzie możliwa ocena prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. W aktach sprawy brak jest także wypisów z ewidencji gruntów osób uznanych przez organ pierwszej instancji za strony postępowania. Ustalając zaś strony, organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze treść art. 28 kpa. W konsekwencji swoich ustaleń organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji winien jeszcze raz dokonać analizy poczynionych ustaleń odnośnie stron przedmiotowego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2008 r. P. sp.j. z siedzibą w S. zarzuciła naruszenie art. 138 §2 kpa poprzez błędne uznanie zaistnienia podstaw do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, ponieważ w przypadku powzięcia przez organ odwoławczy wątpliwości co do stanu faktycznego lub uznania za konieczne przeprowadzenia dowodu z dokumentu, organ odwoławczy powinien we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło ojej oddalenie, przytaczając motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 138 §2 kpa, przyjętym za podstawę zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sygn. akt IV SA/Wa 865/08 Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na brak dokonania przez organ pierwszej instancji oceny zgromadzonych dokumentów, w szczególności uzgodnień organu właściwego z zakresu ochrony środowiska i powiatowego inspektora sanitarnego, a także brak uzasadnienia co do sposobu wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych podczas udziału społeczeństwa w postępowaniu. Podane przez organ odwoławczy okoliczności nie powodują konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w jakiejkolwiek części, a tylko oceny zgromadzonych dokumentów i dowodów w sprawie, co podkreślił sam organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Wskazując natomiast na konieczność uzyskania stosownych danych z ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy nie stwierdził, aby organ pierwszej instancji pominął jakiekolwiek osoby mające przymiot strony postępowania. Organ odwoławczy wyraził jedynie wątpliwość, czy przez brak tych danych, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, wskazując w swojej odpowiedzi na skargę, iż brak wypisów z ewidencji gruntów i budynków nie był główną przyczyną uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie końcowo organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji winien jeszcze raz dokonać analizy poczynionych ustaleń odnośnie stron postępowania. O ile w ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie jest prawidłowe, to jednak zastosowanie art. 138 §2 kpa nie może służyć jedynie dokonywaniu ponownej lub pogłębionej oceny materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. Oceny takiej może i powinien bowiem dokonać organ odwoławczy, który z mocy art. 15 kpa jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Odnoszenie się do decyzji organu pierwszej instancji w sentencji decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 kpa stanowi jedynie efekt ponownej merytorycznej oceny organu odwoławczego całokształtu sprawy w świetle zgromadzonych dowodów i dokumentów. Nawet więc w przypadku braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy zobowiązany jest rozważyć przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo nawet zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji, w trybie art. 136 kpa, bez uprzedniego uchylania decyzji pierwszoinstancyjnej, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, aby zaistniała w sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, o czym stanowi art. 138 §2 kpa, przez co zaskarżona decyzja narusza powołany przepis prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, Sygn. akt IV SA/Wa 865/08 zwłaszcza iż organ odwoławczy wyraził odmienną od organu pierwszej instancji ocenę okoliczności uznanych w decyzji pierwszoinstancyjnej za podstawę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia. Podstawą przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie mogą być również wątpliwości organu odwoławczego co do prawidłowości ustalenia wszystkich stron postępowania przez organ pierwszej instancji, lecz konkretne ustalenie pominięcia któregokolwiek z podmiotów będących stroną postępowania. Za oczywiste należy bowiem przyjąć, iż organ administracji prowadzący postępowanie zobowiązany jest zapewnić udział w nim wszystkim jego stronom, które mają prawo do rozpoznania sprawy przez organy obu instancji. Dopiero więc ustalenie przez organ odwoławczy, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pominięte zostały niektóre osoby będące jego stronami, obligowałoby ten organ do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji z udziałem wszystkich jego stron. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej spółki orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje art. 136 kpa do ustalenia kręgu wszystkich stron postępowania i dopiero na tej podstawie rozważy dopuszczalność zastosowania jednego ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy określonego w art. 138 kpa, dokonując we własnym zakresie oceny tych dowodów i dokumentów dotychczas zebranych, które nie zostały w wystarczający sposób ocenione przez organ pierwszej instancji.