II SA/Gd 218/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 4 lipca 2007r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 kpa, Burmistrz Miasta ustalił dla A. Z. jednorazową opłatę w wysokości 3480 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,0593 ha, położoną w P. przy ul. J. W., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pasa Nadmorskiego miasta P., część "B", "C" i "D" oraz zbyciem ww. nieruchomości. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że Rada Miasta w dniu 17 grudnia 2001r. podjęła uchwałę Nr [...] o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pasa Nadmorskiego miasta P. Uchwała została opublikowana w dniu 22 kwietnia 2002r. W związku z uchwaleniem planu miejscowego uległa przekształceniu funkcja terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość z upraw polowych na mieszkaniową z dopuszczeniem letniskowej, drobnych usług, handlu i rzemiosła nieuciążliwego. W uchwale ustalona została stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Zbycie przedmiotowej nieruchomości przez A. Z. nastąpiła w drodze umowy sprzedaży w dniu 3 grudnia 2003r. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w toku postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego ustalono, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wyniósł 11600 zł, co pozwoliło na ustalenie wysokości jednorazowej opłaty na kwotę 3480 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Podniósł, że uchwała o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość weszła w życie w dniu 7 maja 2002r., a zatem pięcioletni termin określony w art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upłynął w dniu 7 maja 2007r. W ocenie odwołującego organ pierwszej instancji przekroczył ustawowy termin zgłoszenia roszczenia, albowiem w dniu 15 maja 2007r. wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne, a decyzję o naliczeniu jednorazowej opłaty wydał w dniu 4 lipca 2007r. Decyzją z dnia 4 stycznia 2008r., nr 2800/07, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości opłaty jest wiarygodny i czytelny, tak więc mógł być podstawą do ustalenia opłaty. Kolegium podniosło, że upływ terminu określonego w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza niedopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty, zaś do zachowania tego terminu niezbędne jest wszczęcie postępowania przed jego upływem. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w 2005 r. (data sporządzenia operatu szacunkowego), zaś ponowne rozpatrzenie sprawy po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy nie oznaczało ponownego wszczęcia tego postępowania, w związku z czym, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie zachowany został pięcioletni termin przewidziany na dochodzenie roszczeń wynikających z art. 36 ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję A. Z. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym twierdząc, że upłynął pięcioletni termin do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi, powtórzono zarzuty oraz argumentację zawarte w odwołaniu, a ponadto podniesiono, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2005 r. podpisanym przez zastępcę Burmistrza Miasta i zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 3 lutego 2006 r. ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazał, że w okresie od dnia 10 listopada 2002 r. do dnia 5 grudnia 2006 r. pełnił funkcję Burmistrza Miasta, zatem organ ten powinien być wyłączony od załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 28 grudnia 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od powyższej decyzji utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, zaś kolejną decyzją z dnia 5 marca 2007 r. uchyliło ww. decyzję własną z dnia 28 grudnia 2006 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że Burmistrz Miasta, w okresie pełnienia tej funkcji przez skarżącego, podlegał wyłączeniu. Zdaniem skarżącego postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte dopiero w dniu 15 maja 2007 r., to jest w dniu skierowania do skarżącego pisma Burmistrza Miasta z tego samego dnia, nr [...], a więc po upływie pięcioletniego terminu zgłaszania roszczeń wynikających z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego, zgodnie z art. 25 kpa, w okresie zajmowania stanowiska Burmistrza Miasta, to jest do dnia 26 października 2006 r. nie mógł wszcząć, prowadzić i wydawać decyzji w zakresie swoich interesów majątkowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga podlegała oddaleniu jako bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Art. 37 ust. 1 ww. ustawy wyjaśnia, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 3 i 4 omawianej ustawy sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza ustalenie opłaty w następstwie wzrostu jej wartości. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo wykazały, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okolicznością bezsporną było, że w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pasa Nadmorskiego miasta P. nieruchomość, której skarżący był właścicielem, znalazła się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, dopuszczalną zabudowę letniskową, drobne usługi handlowe i rzemiosło nieuciążliwe. Przed uchwaleniem wskazanego planu przedmiotowa działka znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod uprawy polowe. Powyższy plan miejscowy wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, to jest w dniu 7 maja 2002 r. Skarżący zawarł umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w dniu 3 grudnia 2003 r., zaś organ pierwszej instancji skierował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w dniu 7 lutego 2005 r., a więc przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia, czy istotnie uchwalenie nowego planu miejscowego spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzony został dowód z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości. Prawidłowo sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy został przyjęty przez organy obu instancji za podstawę dokonanych ustaleń. Jako bezzasadny należało ocenić podniesiony w skardze zarzut, iż przedmiotowa renta planistyczna nie mogła być ustalona z uwagi na upływ okresu 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące jest terminem zawitym, po którego upływie nie ma możliwości dochodzenia przez gminę roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Działaniem skierowanym na dochodzenie przez gminę tego roszczenia jest wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Postępowanie to jest wszczynane z urzędu, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości (art. 37 ust. 5 i 6 cytowanej ustawy). W związku z powyższym należało uznać, że do zachowania terminu, o którym mowa, niezbędne jest wszczęcie przez organ właściwy postępowania przed jego upływem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005r., nr 7-8, str. 91; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 696/06, Baza Orzeczeń Lex nr 316747). Twierdzenie skarżącego, który podnosił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało ponownie wszczęte w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, to jest w dniu zawiadomienia z dnia 15 maja 2007 r., było nietrafne. Podnieść bowiem należy, że postępowanie administracyjne raz wszczęte nie podlega ponownemu wszczęciu w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak jest bowiem w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego podstaw do ponownego zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania administracyjnego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Również z treści ww. zawiadomienia z dnia 15 maja 2007 r. nie wynikało, aby intencją organu pierwszej instancji było zawiadomienie o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, albowiem zawiadomienie dotyczyło przystąpienia do ponownego rozpatrzenia sprawy naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości z uwagi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2007 r. Również zarzut skargi, w którym skarżący kwestionował prawidłowość wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2005 r. z uwagi na wyłączenie Burmistrza Miasta od załatwienia sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie. Podnieść bowiem należy, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak się podkreśla w doktrynie prawa w obu przypadkach czynności skutkujące wszczęcie postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Postępowanie wszczyna się z urzędu wskutek podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Także w tym przypadku czynność powodująca wszczęcie postępowania z urzędu musi odpowiadać wymaganiom określonym w orzecznictwie sądowym i powinna być podjęta przez organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże w przypadku gdy organ, który podjął taką czynność jest w sprawie niewłaściwy, powinien przekazać sprawę organowi właściwemu, co jednak nie uchyla skutków wszczęcia postępowania przed tym organem (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. M.Jaśkowska, A.Wróbel, Zakamycze 2005, wyd. II, str. 409 i 410). W doktrynie prawa podnosi się ponadto, że obowiązkowi wyłączenia od załatwienia sprawy organ administracyjny podlega w sprawie, w której zostało wszczęte postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. Konkretyzacja przepisów o właściwości organu następuje dopiero wtedy, gdy sprawa jest zawisła przed nim (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B.Adamiak, J.Borkowski, Wyd. C.H.Beck 2004, 6. wydanie, str. 193). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.