III SA/Gd 230/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności przyznanych jednorazowo na podjęcie działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. D. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. D. (poręczyciel) wnioskiem z dnia 3 marca 2008 r. zwróciła się do Starosty [...] o umorzenie przyznanych umową z dnia 18 grudnia 2007 r. nr [...] bezrobotnemu R. D. środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie 13 500 zł. Wskazała, że syn zmarł w dniu 27 lutego 2008 r. Powiatowa Rada Zatrudnienia w S. G. uchwałą Nr [...] z dnia 27 marca 2008 r. negatywnie zaopiniowała wniosek H. D. o umorzenie przedmiotowego zadłużenia. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2008 r., nr [...] Starosta [...], powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d) i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz zarządzenie Starosty [...] nr [...] z dnia 1 kwietnia 2005 r., odmówił umorzenia należności wynikających z umowy nr [...] z dnia 18 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania żadna z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem starosty zmarły z przyznanych środków zakupił: komputer, samochód, narzędzia i towar, zatem pozostawił majątek, z którego można dochodzić należności. Nadto wskazał, że za spłatę zadłużenia nadal odpowiada poręczyciel w osobie H. D., która jest zatrudniona w Specjalistycznym Szpitalu [...] w S. G. i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1 894,04 zł netto miesięcznie. Z tych przyczyn organ uznał umorzenie zadłużenia za przedwczesne. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. D. Podniosła, że jej odpowiedzialność określona została w § 10 umowy z dnia 18 grudnia 2007 r., zgodnie z którym możliwość dochodzenia zwrotu przyznanych środków dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy dłużnik nie dotrzyma warunków umowy. Wskazała, że w § 9 umowy wymienione zostały okoliczności, których wystąpienie uzasadnia rozwiązanie umowy przez urząd. W ocenie odwołującej się śmierci dłużnika nie można do nich zaliczyć. Odniosła się także do stanowiska organu, w świetle którego zmarły pozostawił majątek, z którego należność może być dochodzona. Wyjaśniła, że zakupione z przyznanych środków składniki majątku, na które powołuje się starosta uległy całkowitemu zniszczeniu podczas wypadku, w którym zginął jej syn. Wojewoda [...], na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 2 czerwca 2008 r., nr [...] w całości podtrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i prezentowane przez niego stanowisko. Na wstępie organ odwoławczy przywołał brzmienie przepisów art. 76 ust. 7 oraz art. 46 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda ustalił, że zmarły prowadził działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy, zaś odwołująca się nie wykazała, że nie pozostawił on jakiegokolwiek majątku. Podkreślił, że nie zostało wszczęte postępowanie spadkowe, w toku którego mogłyby zostać ujawnione inne składniki majątku zmarłego, a także inne osoby zobowiązane z tytułu dziedziczenia. W ocenie organu odwoławczego okoliczności te stanowią wystarczającą podstawę do odmowy umorzenia przyznanych środków. Ponadto wskazał, że śmierć dłużnika głównego nie zwalnia z odpowiedzialności poręczyciela za dług. Jego zobowiązanie ma bowiem charakter akcesoryjny a odpowiedzialność – solidarny. Zdaniem wojewody H. D. występując z wnioskiem o umorzenie otrzymanych przez syna środków świadoma była zakresu ciążącej na niej odpowiedzialności. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że instytucja umorzenia jest nadzwyczajną formą spłaty zobowiązania i może mieć zastosowanie wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach. Natomiast sytuacja materialna strony pozwala przyjąć, że ma ona możliwości na spłatę przedmiotowego zadłużenia. W tym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła H. D., żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. Argumentacja skargi powiela zarzuty podniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że zakupione przez zmarłego z przyznanych środków przedmioty stanowiły jego jedyny majątek, gdyż pozostawał on na utrzymaniu rodziców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody [...], w przedmiocie umorzenia otrzymanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. nr 99 poz. 1001 ze zm., zwana dalej ustawą). Przepis ten stanowi, że starosta może ze środków Funduszy Pracy przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 5-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, a w przypadku gdy działalność jest podejmowana na zasadach określonych dla spółdzielni socjalnych, wysokość przyznanych bezrobotnemu środków nie może przekraczać 3-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka założyciela spółdzielni oraz 2-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu. W oparciu o cytowany wyżej przepis doszło do zawarcia w dniu 18 grudnia 2007r. umowy pomiędzy R. D. o Starostą [...] – Powiatowym Urzędem Pracy w S. G. o przyznanie bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. W myśl § 10 umowy zabezpieczenie zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi – w przypadku nie dotrzymania warunków umowy – stanowi poręczenie H. D. Z kolei z brzmienia § 9 umowy wynika, że w przypadku naruszenia jakiegokolwiek warunku umowy, urząd może z zachowaniem 30 dniowego okresu wypowiedzenia rozwiązać umowę i zażądać zwrotu przyznanych środków wraz z odsetkami ustawowymi. Jak wynika z akt sprawy poręczycielka H. D. nie została wezwana do uiszczenia kwoty wynikającej z przedmiotowej umowy, mając jednak świadomość powstałej – na skutek śmierci R. D. – sytuacji, zwróciła się do organu o umorzenie należności, jej wniosek wyprzedził zatem podjęcie przez organ działań zmierzających do uzyskania ich zwrotu. Jago złożenie spowodowało skutek, którym wynika z konstrukcji przyjętej w art. 61 § 1 k.p.a., tj. wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia w/w należności. Jakkolwiek dochodzenie zwrotu roszczeń z tytułu zawartej umowy, w tym również poręczenia jej wykonania, następuje w drodze postępowania cywilnego, w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzono możliwość zastosowania przez organ ulg w spłacie należności. Zgodnie z tym przepisem starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty jednorazowo przyznane środki w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek : w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; osoba, która otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Fakt, że ustawodawca enumeratywne wymienił przesłanki zastosowania ulg wskazuje, że tylko wystąpienie co najmniej jednej z nich daje podstawy do ubiegania się o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia organ pierwszej instancji wydał orzeczenie po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Należy w tym miejscu zauważyć, że opinia ta, jakkolwiek niezbędna do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie jest dla organu zatrudnienia wiążąca, bowiem to on posiada kompetencje do wydania orzeczenia w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Jakkolwiek więc w rozpatrywanej sprawie opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia była negatywna, nie oznaczało to, że organy orzekające w sprawie zobligowane były do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej. Należy w tym miejscu zauważyć, że na organie spoczywa obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej - art. 7 k.p.a., poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Spoczywa na nim także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 76 ust. 7 ustawy należy zauważyć, że organ orzekając o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w pierwszej kolejności winien wykazać brak istnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Odnosząc to do przedmiotu niniejszego postępowania Sąd stwierdził, że organy obu instancji tego warunku nie spełniły. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy jako jedną z przyczyn odmowy umorzenia należności uznały fakt, że skarżąca nie wykazała, że zmarły R. D. nie pozostawił żadnego majątku. Zdaniem organów zmarły mógł bowiem zostawić majątek, z którego można by dochodzić spłaty choćby części istniejącego zobowiązania pieniężnego. Zdaniem organu ciężar dowodu spoczywał w tym przypadku po stronie wnioskodawczyni. Z takim stanowiskiem organu Sąd nie może się zgodzić. Jak wskazano wcześniej, to na organie spoczywa wynikający z przepisów k.p.a. obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i obowiązku tego organ nie może przerzucać na strony postępowania. W tym przypadku jest o tyle bardziej istotne, że chcąc stwierdzić, że nie zachodzi w sprawie przesłanka, o której mowa w art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy – a więc odnosząca wprost i wyłącznie do osoby, która otrzymała środki pieniężne - organ musi dysponować odpowiednim materiałem dowodowym. Odpowiedzialność za długi spadkowe jest obowiązkiem majątkowym i zgodnie z treścią art. 922 kodeksu cywilnego obowiązek ten wchodzi do masy spadkowej. Z uwagi na to, iż R. D. zmarł organ administracji winien ustalić spadkobierców zmarłego, a nadto sam - w przypadku bierności z ich strony w tej kwestii - może podjąć kroki zmierzające do uzyskania stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym. Bezsporne jest bowiem, że będąc wierzycielem zmarłego organ może wykazać interes prawny w rozumieniu art. 1025 k.c. i wystąpić z wnioskiem o stwierdzenia nabycia spadku po R. D. Dopiero po ustaleniu, czy zmarły nie pozostawił majątku lub nie wystarcza on na pokrycie w całości lub w części powstałych należności, organ powinien ustalić, czy w sprawie występują przesłanki, o których w art. 76 ust. 7 pkt 1, 2 i 4 ustawy i rozważyć możliwość zastosowania ulgi, o której w tym przepisie mowa. Kolejną wskazaną przez organ przyczyną odmowy umorzenia należności było stwierdzenie, że sytuacja materialna skarżącej pozwala jej na dokonanie spłaty zadłużenia, bowiem posiada ona stałe źródło dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę. W tym miejscu stwierdzić, że sam fakt posiadania stałego źródła dochodu, jak to ma miejsce w przypadku skarżącej, nie może stanowić argumentu braku istnienia przesłanek umorzenia wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy w sytuacji, gdy organy nie ustaliły rzeczywistej sytuacji życiowej i materialnej w jakiej znajduje się skarżąca. Przy czym ustalenie tej sytuacji nie było możliwe jedynie na podstawie przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia z dnia 17 grudnia 2007 r. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organy obu instancji nie dokonały ustaleń faktycznych, które dawałyby podstawę do przyjęcia twierdzeń, z powołaniem na które wydano oba orzeczenia w sprawie orzeczenia. Wprawdzie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie obliguje, lecz daje organowi możliwości umorzenia należności ( w przypadku wystąpienia przesłanek, o których tam mowa ), nie zwalania to jednak organu z obowiązku wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie – wręcz odwrotnie organ winien to uczynić tak, by nie można było mu zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, co w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, miało miejsce. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że ponownie rozważając kwestię zastosowania wobec skarżącej ulgi w spłacie należności organy winny zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Rozwiązanie umowy o przyznanie bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej i żądanie zwrotu tych środków stanowi sankcję za naruszenie warunków umowy – wśród nich wymienia się prowadzenie działalności gospodarczej przez okres krótszy niż 12 miesięcy ( § 9 lit c) umowy z dnia 18 grudnia 2007 r.). Taka sytuacja zdaniem organów miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Nie można jednak nie zauważyć, że w tym przypadku trudno jest mówić o sankcji za naruszenie w/w warunku umowy, bowiem zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej było następstwem nieszczęśliwego wypadku. Ta okoliczność powala stawiać organom pod rozwagę możliwość zastosowania, poza przepisami prawa administracyjnego, instytucji prawa cywilnego, co daje szeroką możliwość modyfikowania istniejącego stosunku zobowiązaniowego. Sąd - z uwagi na zakres swojej właściwości – może jednak tylko wskazywać na istnienie takich możliwości. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało obie wydane w sprawie decyzje uchylić. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.