III SA/Kr 338/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W dniu 21.08.2008r. M. J. wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków wynajmowanego od [...] mieszkania mieszczącego się przy ul. [...] w K. (o pow. 36 m kw.). Wskazał, że za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku łączna kwota wydatków na mieszkanie wyniosła 251,88 zł. W dniu [...] Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] przyznająca M. J. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od 01.09.2007r. do 29.02.2008r. w wysokości 204,18 zł , w tym ryczałt z tytułu braku wyposażenia w instalację centralnego ogrzewania i z tytułu braku wyposażenia w instalację doprowadzającą ciepłą wodę w wysokości 55,97 zł. Podstawą prawną decyzji był art. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r., nr 71, poz. 734 ze zm.) i § 2, 3, 4, 5 rozporządzenia RM z 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r., nr 156, poz. 1817). Organ wskazał na następujące ustalenia: udokumentowane wydatki wnioskodawcy za ostatni miesiąc wyniosły 217,78 zł, średni dochód na osobę w gospodarstwie wnioskującego wyniósł 0 zł, w związku z czym nie została przekroczona norma dochodu na osobę w gospodarstwie 1-osobowym (wynosząca 1045,56 zł), lokal nie jest wyposażony w centralne ogrzewanie i w ciepłą wodę, ryczałt za c.o. wynosi 71,75 zł, ryczałt za ciepłą wodę wynosi 8,20 zł, suma wydatków i ryczałtu to 291,68 zł. Dodatek mieszkaniowy obliczony został jako różnica sumy wydatków i kwoty udziału własnego gospodarstwa w wydatkach, czyli kwoty 291,68 zł, z zastrzeżeniem, że dodatek nie może przekroczyć 70% wydatków, co ostatecznie dało kwotę 204,18 zł. W odwołaniu od w/w decyzji M. J. zarzucił organowi błędne ustalenia faktyczne sprawy poprzez przyjęcie, że kwota wydatków wyniosła 217,78 zł podczas gdy informacja o wysokości opłat za mieszkanie z dnia 01.08.2007r. dowodzi, że kwota wydatków była wyższa i wyniosła 251,88 zł. Następnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewskazanie zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych okoliczności decydującej o przyjętej wysokości wydatków mieszkaniowych, w szczególności organ nie podał stawki czynszowej znaczącej dla określenia wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy. W związku z tym zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – kpa (Dz. U. z 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm.). [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją II inst. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie (podstawa prawna art. 2 ust.1 pkt 2, art. 3 ust. 1 i 3, art. 5 ust.1 pkt 1, art. 6 ust.1, 4, 7, art. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, § 2 ust.1, § 3 ust.1 rozporządzenia RM w sprawie dodatków mieszkaniowych). Organ wskazał, że przedmiotowy lokal mieszkalny nie wchodzi do zasobu mieszkaniowego Gminy, co oznacza, że w tej sytuacji, zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się wydatki, które w przypadku najmu lokalu byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu "gminnego". W związku z powyższym należało dokonać przeliczenia czynszu według stawki 3,85 zł za 1 m kw (stawki obowiązującej w budynkach będących w mieszkaniowym zasobie Gminy). Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami ponoszonymi na normatywną powierzchnię użytkową, a 15% dochodów jednoosobowego gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 5 ust. 4 wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię. W przedmiotowej sprawie wynoszą 283,57 zł (291,68:36x35). Następnie od wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu (283,57 zł) należy odjąć 15% z miesięcznego dochodu gospodarstwa (0zł) czyli zostaje kwota 283,57 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 10 w/w ustawy dodatek wynosi 70% wydatków, co daje kwotę 198,50 zł. Organ wskazał dalej, że należy przyjąć inny sposób wyliczenia wydatków na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu niż przyjął organ I inst. – wydatki będące podstawą obliczania wydatków na normatywną powierzchnię użytkową obejmują bowiem również wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału (wniosek wynikający z art. 6 ust. 4 pkt 7 ustawy i § 3 rozporządzenia RM w sprawie dodatków mieszkaniowych). Jednakże w związku z treścią art. 139 kpa Kolegium stwierdziło, że mimo różnicy w ostatecznej kwocie dodatku wyliczonej przez organy decyzja organu I inst. nie narusza rażąco prawa lub interesu społecznego, stąd uznało ją za prawidłową. Na koniec organ wskazał, że dodatek przysługuje od dnia 01.09.2007r., decyzje w przedmiocie dodatków mieszkaniowych cechuje brak uznaniowości oraz, że całościowa regulacja na temat dodatków znajduje się wyłącznie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych z 2001r. W skardze na decyzję organu II instancji z dnia [...] M. J. wniósł o uchylenie decyzji organu II inst. w części dotyczącej uzasadnienia i wydanie postanowienia w trybie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wskazał na naruszenie art. 7,77,107 § 3 kpa , § 2 ust.1 pkt 1 rozporządzenia RM w sprawie dodatków mieszkaniowych w zw. z art. 6 ust/.6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, niezgodne z prawem zastosowanie podwójnego obniżenia kwoty ze względu na normatyw powierzchni. Podkreślił, że stawka, wedle której według SKO należało przeliczyć czynsz jest jedną z 18 stawek obowiązujących w budynkach mieszkaniowego zasobu Gminy a organ nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego ta akurat stawkę uznał za obowiązującą w Gminie. Na rozprawie w dniu 13.08.2008r. skarżący dodał, iż dodatkowo podnosi zarzut naruszenia art. 7 i 32 Konstytucji RP oraz wskazuje na rozbieżność w traktowaniu przez organy dwóch grup mieszkańców: zamieszkujących w mieszkaniowym zasobie gminnym i w innych kategoriach mieszkalnych. Dodał, że gdyby organy prawidłowo ustaliły dane dotyczące zajmowanego przez niego lokalu to powinna mieć do niego zastosowanie stawka zaliczona do 17 kategorii mieszkań ze stawką czynszu 4,24 zł za m kw a nie 3,85 zł. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy wskazanej jako pierwsza Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższymi kryteriami należy wskazać, że skarga M. J. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I inst. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Naruszenie prawa znajduje się w obrębie prawa administracyjnego procesowego i polega na niezastosowaniu się do treści art. 7 kpa ( w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), 77 § 1 kpa ( organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) i 107 § 3 kpa ( uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Mianowicie – z ustawy mającej w sprawie zastosowanie czyli z ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych wynika, że zasada związania wysokości dodatku mieszkaniowego z wysokością wydatków na mieszkanie (okresowych, typu czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, opłaty za energię cieplną, wodę i inne wyliczone w ust. 4 art. 6 w/w ustawy) przypadających na normatywną powierzchnię użytkową oraz z kwotą stanowiąca wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek ( dodatek to różnica tych kwot) – doznaje modyfikacji w sytuacji gdy osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stan taki odpowiada przedmiotowej sprawie. M. J. wynajmuje mieszkanie będące własnością [...] Art. 6 ust. 6 w/w ustawy stanowi bowiem, że: jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Treść powyższego przepisu zakłada, że istotnym jest dla rozstrzygnięcia w przedmiocie dodatku mieszkaniowego lokali lub domu niewchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy obliczenie hipotetycznego czynszu jaki obowiązywałby dla danego lokalu lub domu gdyby te wchodziły w skład tego typu zasobu. W związku z tym należy sięgnąć do zarządzeń Prezydenta Miasta nr 394/2003 z dnia 25.03.2003r. w sprawie wysokości czynszu opartego na ocenie wartości użytkowej lokalu mieszkalnego i do zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 28.04.2005r. w sprawie zmiany zarządzeń nr 3394/2003 z dnia 25.03.2003r. i nr 1494/2004 z dnia 31.08.2004r. Załączniki do zarządzenia stanowią, że dla każdego mieszkania ustala się ogólną ilość punktów z uwzględnieniem kryteriów zawartych w aneksach od 1 do 4. Punkty te stanowią z kolei podstawę do ustalania kategorii mieszkania a następnie wysokości czynszu. Kryteria obejmują cechy lokalizacji budynku, mieszkania i cechy układu funkcjonalnego i wyposażenia mieszkania. Szczegółowo określone są w aneksie nr 1 i 2 do w/w zarządzeń. Zwraca uwagę fakt, że organy orzekające w sprawie cytując właściwy przepis ustawy o dodatkach mieszkaniowych znajdujący zastosowanie w sprawie M. J., podały lakonicznie, iż stawkę czynszową ustala się na kwotę 3,85 zł/m kw (zatem hipotetyczny czynsz po przemnożeniu przez powierzchnię mieszkania wyniósłby 138,60 zł), nastepnie dodały kwotę innych wydatków na mieszkanie tj. wydatków na wodę, ścieki i wywóz nieczystości stałych a na końcu dokonały operacji przeliczeniowych zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych w celu określenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Słuszny jest zarzut skarżącego o zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia motywów decyzji przez organy. Na podstawie zgromadzonego w aktach materiału nie jest możliwe dotarcie do rodzaju kryteriów kategorii mieszkania, którymi kierował się organ II jak I instancji. W konkluzji - nie można ocenić czy prawidłowo organy wskazały na kategorię 15 mieszkania skarżącego znaczącą, że stawka czynszu wynosi 3,85 zł. Zaniechanie organów w tym względzie jest tym znaczące, że istnieje 16 rodzajów kryteriów oraz 18 stawek czynszowych, zatem wymagane jest na gruncie sprawy w celu uniknięcia charakteru arbitralności orzeczenia by wybór stawki czynszowej był precyzyjnie scharakteryzowany. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie przesądza o wadliwości merytorycznej orzeczenia tj. o zbyt niskiej kwocie dodatku mieszkaniowego przyznanej M. J. – jak podniesiono wyżej za mało danych w uzasadnieniu decyzji by przesądzić kategorycznie. Uchylenie decyzji I i II inst. nastąpiło z powodów proceduralnych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż organy dopuściły się takiego naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wypada nadmienić, że "wynikiem sprawy" w rozumieniu komentowanych przepisów jest nie tylko samo rozstrzygnięcie jako formalna część decyzji (postanowienia), ale również otwarcie możliwości jego pełnego i bezproblemowego wykonania lub jego pełnej, przewidzianej przez prawo kontroli (szerzej J. Zimmermann: Glosa do wyroku NSA z 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96 (OSP 1998, nr 2, poz. 29). Prezydent Miasta, rozpatrując sprawę ponownie – dokona szczegółowej analizy przesłanek, którymi kierował się przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego z wniosku M. J., ze szczególnym podkreśleniem motywów wyboru stawki czynszu dla mieszkania skarżącego.