II SA/Gl 600/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. S.-C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] roku, skarżąca M. S. (obecnie: S. – C.) zwróciła się do Starosty C. z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego Starosty z dnia [...] roku, Nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku komunalnego w S. przy ul. [...] na działce nr [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Podała, że jest właścicielką działki gruntu położonej w S. przy ul. [...], graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji. Była stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Z kolei w postępowaniu o pozwolenie na budowę została pominięta jako strona. O wydanej decyzji dowiedziała się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] roku, skierowanego do niej w odpowiedzi na jej pismo o wyjaśnienie legalności prowadzonych robót budowlanych na działce nr [...]. Pismem z dnia [...] roku organ pierwszej instancji zwrócił się do skarżącej o wskazanie interesu prawnego oraz przepisu prawa, z którego skarżąca interes ten wywodzi. W odpowiedzi pismem z dnia [...] roku skarżąca wskazała, że jej interes prawny wynika wprost z art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego w związku z art. 28 kpa. Ponadto, ponownie wskazała na okoliczność, że brała udział w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, jako strona tego postępowania. Rozpoznając ten wniosek Starosta C. decyzją nr [...] z dnia [...] roku odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja objęta decyzją z dnia [...] roku nie obejmuje swoim obszarem oddziaływania nieruchomości będącej własnością skarżącej (tj. działki nr [...]). Organ powołał się na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (wówczas: tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), zwaną dalej Prawo budowlane. Stwierdził, iż skarżąca nie wskazała żadnych przepisów prawa materialnego, które mogłyby uzasadniać jej interes prawny względnie ograniczenie w użytkowaniu sąsiedniej nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o wznowieniu postępowania zgodnie z wnioskiem. Podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko akcentując, że jej interes prawny wywodzi się wprost z prawa własności nieruchomości, która niemalże całą swoją szerokością bezpośrednio przylega do działki, na terenie której realizowana jest sporna inwestycja. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i dokonując analizy projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji stwierdził, iż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Z przepisów odrębnych, do których odsyła art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie wynika bowiem, aby wynikały jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania lub zabudowy sąsiedniej działki. Wskazał, że odległość projektowanego budynku od narożnika działki skarżącej wynosi [...] m. Również projektowany parking znajduje się w znacznej odległości od tej działki. Status strony w postępowaniu administracyjnym wyznaczają normy prawa materialnego, nie zaś organy administracji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz dodatkowo wskazała, że obiektem budowlanym wznoszonym na działce nr [...] i objętym pozwoleniem na budowę z [...] roku jest nie tylko budynek mieszkalny lecz także inne elementy infrastruktury. Nie będąc stroną postępowania nie miała możliwości ustalenia, jakie poza budynkiem mieszkalnym elementy infrastruktury były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. W piśmie procesowym z dnia [...] roku skarżąca wskazała, że w odległości nie większej niż [...] m od granicy z jej działką inwestor zlokalizował budynek transformatora. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że inny jest reżim ustalania kręgu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, inny natomiast w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. Przepis art. 145 § 1 kpa enumeratywnie wskazuje przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z kolei zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zainicjowane zostało na żądanie strony. Strona, jako podstawę wznowienia wskazała na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zasadza się na regule, iż samo wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., podanie nie jest spóźnione (art. 148 k.p.a.) i wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony. To właśnie ta ostatnia kwestia (przymiot strony) została w ocenie Sądu błędnie ustalona przez organy orzekające. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca jest właścicielką działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której miała być realizowana sporna inwestycja. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W pierwszym rzędzie za takie nieruchomości uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wbrew stanowisku organów orzekających w niniejszej sprawie sprawą drugorzędną są odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią. Jeżeli tylko z uwagi na te odległości miałoby dojść do uznania, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to należałoby przeprowadzić taką analizę na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Z kolei na tym etapie niezbędny jest udział właścicieli sąsiednich działek, chociażby w celu zapewnienia im kontroli instancyjnej poczynionych w tym zakresie ustaleń organu pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego już z samego projektu zagospodarowania terenu, którego kopia znajduje się w aktach sprawy wynika, że poza projektowanym budynkiem, parkingiem i dojazdem, na działce obejmującej inwestycje przewidziano budowę stacji transformatorowej (budynek oznaczony symbolem "T"). Lokalizacja tej stacji bez wątpienia oddziaływać może na nieruchomość skarżącej. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że z tego samego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż pozwoleniem na budowę objęty został jedynie pierwszy etap inwestycji. Zaznaczono jednak w tym dokumencie planowany, drugi etap. Organ winien był wziąć pod uwagę tę okoliczność, albowiem w istocie już na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego mogły wystąpić takie zarzuty ze strony skarżącej, które miałyby wpływ na całość inwestycji. Organy tymczasem nie wyjaśniły w ogóle tych kwestii, ograniczając się do określenia odległości pomiędzy projektowanym budynkiem, a granicą działki skarżącej. W tym aspekcie na uwzględnienie zasługuje również i ta uwaga skarżącej, która się odnosi do projektowanej infrastruktury związanej z realizacją spornej inwestycji. Brak bowiem odniesienia się przez organy do całości projektu z uwzględnieniem infrastruktury spowodował, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Uniemożliwiono tym samym skarżącej wypowiedzenie się co do wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy zauważyć, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż skarżąca brała udział w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji. Co prawda krąg stron w tamtym postępowaniu wyznacza przepis art. 28 kpa, to jednak należało ustalić, jaki to interes prawny przesądził o uznaniu jej za stronę w tym postępowaniu. W przypadku bowiem właścicieli nieruchomości sąsiednich z reguły będzie to właśnie obszar oddziaływania projektowanej inwestycji. Powyższe kwestie zostały pominięte przez organy orzekające. Tymczasem wyjaśnienie przymiotu strony miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem skarżąca posiadała ten przymiot w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (a tak właśnie wynika ze zgromadzonego w sprawie wznowieniowej materiału dowodowego), to zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co z kolei obligowało organ pierwszej instancji do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa i przeprowadzenia postępowania stosownie do art. 149 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia materiału dowodowego, czym naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto z naruszeniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. To z kolei powoduje konieczność uchylenia kontrolowanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów, przy czym organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności prawidłowo ustali obszar oddziaływania spornego obiektu, mając na uwadze wszystkie elementy związane z projektowaną inwestycją. W przypadku wznowienia postępowania, organ winien ustalić ponadto, czy doszło do realizacji spornej inwestycji. O ile bowiem doszłoby do jej chociażby częściowej realizacji, to organ wydając decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylającą decyzję dotychczasową winien wydać nową - o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. W zależności od daty ponownego orzekania organ będzie też miał na uwadze czas, jaki upłynął od dnia doręczenia decyzji, a to ze względu na treść art. 146 § 1 w związku z art. 151 § 2 kpa.