I SA/Wa 866/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Politechniki [...] na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Politechniki [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Politechniki [...]j o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] i zobowiązujące Politechnikę [...] do wystąpienia w terminie dwóch miesięcy do właściwego sądu z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...], położona w obrębie W. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Politechnikę [...] prawa własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie W., gmina R. Odwołanie od tej decyzji złożyła Politechnika [...] wskazując, że prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Minister Budownictwa rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że rzeczą zasadniczą jest kwestia posiadania bądź braku posiadania przez Politechnikę [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Posiadanie tego prawa skutkuje bowiem zastosowaniem art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym. W postępowaniu z art. 256 powołanej ustawy nie jest możliwe rozstrzygnięcie także o posiadaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu. Sprawy użytkowania wieczystego są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu mającym charakter cywilnoprawny. Minister zaznaczył też, że ustalenie, czy posiadane prawo zarządu przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego z mocy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym nie należy do niniejszego postępowania i błędny jest pogląd, że kwestia z art. 182 należy do organów administracji publicznej. Organ podkreślił, że z samego faktu uchylenia ustawy z 12 września 1990 r. nie można domniemywać odmowy dokonania przez sąd wpisu tego prawa, jeżeli w dniu 27 września 1990 r. spełnione były przesłanki z art. 182 tej ustawy. Przekształcenia dokonanego ex lege na mocy powołanego przepisu przysługującego uczelniom wyższym prawa zarządu z dniem 27 września w prawo użytkowania wieczystego, nie może potwierdzić organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, lecz wyłącznie sąd powszechny. Skoro wyjaśnienie tej kwestii może nastąpić w postępowaniu sądowym i jest niezbędną przesłanką podjęcia rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Politechnikę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, stanowi to zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I S.A./Wa 1667/06 oddalił skargę Politechniki [...]. Sąd wskazał, że podstawę zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie podkreśla się, że zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu to okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Sąd podniósł też, że Minister Budownictwa zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., bowiem uznał, że rozstrzygnięcie prawy dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Politechnikę [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania przedmiotowego gruntu, nabytego przez Politechnikę [...] na mocy art. 182 nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Sąd podzieli stanowisko organu, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, organ administracji publicznej prowadzący to postępowanie nie może rozstrzygać o posiadaniu prawa użytkowania wieczystego. Sprawy te mają charakter cywilnoprawny i należą do właściwości sądów powszechnych. W ocenie Sądu z art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. jednoznacznie wynika, że warunkiem stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez uczelnię publiczną prawa własności gruntu Skarbu Państwa jest pozostawanie tego gruntu w użytkowaniu wieczystym uczelni. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Politechnika [...] występując do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie, iż z dniem 1 września 2005 r. stała się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie wykazała, że posiada prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. W przedłożonym przez stronę odpisie z księgi wieczystej Kw [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. IV Wydział [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w dziale II jako właściciel tej działki figuruje Skarb Państwa, Politechnika [...] wpisana zaś jest jako jej zarządca i użytkownik. W księdze wieczystej nie zostało zatem ujawnione prawo użytkowania wieczystego nabyte przez Politechnikę [...] w trybie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym. Powołany przepis stanowił, iż z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 września 1990 r., grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, a budynki i urządzenia znajdujące się na tych gruntach stają się jej własnością. W świetle przepisów powołanej ustawy dla przekształcenia zarządu w użytkowanie wieczyste nie było wymagane wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym nie była ona konieczna do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Postępowanie w sprawie ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego nabytego na mocy art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym miało charakter cywilnoprawny i prowadzone było przez sąd wieczystoksięgowy. Zdaniem Sądu Minister Budownictwa prawidłowo uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Politechnikę [...] prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] konieczne jest wyjaśnienie kwestii posiadania przez nią prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz że stanowi to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podlegające rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, a nie przez organ administracji prowadzący postępowanie w trybie art. 256 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Ponadto uchylenie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym nie stoi na przeszkodzie do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego nabytego przez Politechnikę [...] na mocy powołanego przepisu. Wpis do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego nabytego ex lege ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostanie na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, tj. dzień 27 września 1990 r. i bez znaczenia jest fakt, że powołana ustawa już nie obowiązuje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Politechnika [...], zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r.- Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez uczelnię publiczną prawa własności gruntu Skarbu Państwa pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni, nie jest organem właściwym do ustalenia w trakcie tego postępowania, czy uczelnia posiada prawo użytkowania wieczystego gruntu. Politechnika [...] zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art./ 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na błędnym ustaleniu stanu sprawy w związku z przyjęciem, iż Minister Budownictwa słusznie uznał, że rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Politechnikę [...] prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] jest zależne od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny i prawidłowo postąpił zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawieszając prowadzone przez siebie postępowanie w tej sprawie. W konkluzji skargi kasacyjnej Politechnika [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 465/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona wyłącznie co do naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, które ze względu na jego przedmiot należy do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Budownictwa, iż rozpoznanie wniosku skarżącej o stwierdzenie nabycia z mocy prawa gruntów Skarbu Państwa, pozostających w użytkowaniu wieczystym uczelni, na podstawie art. 256 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym wymaga ujawnienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w księdze wieczystej, co stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl art. 256 powołanej ustawy z dniem wejścia jej w życie, grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej. Niewątpliwie uwzględnienie wniosku uczelni zgłoszonego na podstawie art. 256 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym wymaga wykazania się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego gruntu. A contrario niespełnienie tego warunku uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku. W żadnym wypadku nie można jednak uznać, iż nieujawnienie prawa użytkowania wieczystego gruntu przez uczelnię uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy do czasu wydania stosownego postanowienia przez sąd wieczystoksięgowy. Wyłącznie od sposobu, w jaki wnioskodawca udowodni swoje prawo do gruntu zależy sposób załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że Politechnika [...] nie udowodniła prawa użytkowania wieczystego, co stanowiło uzasadnienie decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez nią prawa własności gruntu. W tej sytuacji rzeczą organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy i wypowiedzenie się co do prawidłowości zaskarżonej decyzji Wojewody [...], czyli wydaniu jednego z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 k.p.a. Nie zachodziły natomiast przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wbrew stanowisku Ministra Budownictwa, zaaprobowanym zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie odwołania nie wymagało rozstrzygnięcia (stanowiska) innego organu lub sądu. Nie dostrzegając opisanej nieprawidłowości Sąd pierwszej instancji naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania. Nieuzasadniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 256 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym przez błędną jego wykładnię, albowiem przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, a nie decyzja rozstrzygająca wniosek Politechniki [...] zgłoszony na podstawie powołanego wyżej przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 s. 421). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2008 r. sygn. I OSK 465/07. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego postanowienia muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Uwzględniając powyższe należało uznać, że skarga Politechniki [...] zasługuje na uwzględnienie. Nieuzasadnione jest stanowisko Ministra Budownictwa, że rozpoznanie wniosku Politechniki [...] zgłoszonego w trybie art. 256 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym wymaga ujawnienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w księdze wieczystej i że stanowi to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uwzględnienie wniosku uczelni wymaga wykazania się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego gruntu. Niespełnienie tego warunku uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku. Nie można jednak uznać, że nieujawnieni prawa użytkowania wieczystego gruntu przez uczelnię uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym do czasu wydania stosownego postanowienia przez sąd wieczystoksięgowy. Od sposobu, w jaki wnioskodawca udowodni swoje prawo do gruntu zależy sposób załatwienia sprawy. W tej sytuacji rzeczą organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy i wypowiedzenie się co do prawidłowości decyzji Wojewody [...], a nie zawieszenie postępowania odwoławczego, bowiem nie zachodziły przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew stanowisku Ministra Budownictwa rozpoznanie odwołania nie wymagało rozstrzygnięcia (stanowiska) innego organu lub sądu. Z tych wzglądów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c", art. 152, 190 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.