I SA/Wa 870/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J.P. i W.P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu zażalenia J. P. i W. P., postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] wzywające do wykonania obowiązku wydania nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] zezwalającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy G., położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. i W. P. oraz zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. wezwał J. P. i W. P. do wykonania w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaskarżonego postanowienia, obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomości, z zagrożeniem zastosowania, w razie niewykonania obowiązku, środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania przedmiotowej nieruchomości. Od powyższego postanowienia J. P. i W. P. wnieśli zażalenie do Ministra Budownictwa. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Minister stwierdził, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym wynikające z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, gdy przepis szczególny tak stanowi (art. 4 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W niniejszej sprawie egzekucji podlega obowiązek wynikający z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. zezwalającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...]. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zaś z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.). Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] skierował do właścicieli nieruchomości upomnienie z dnia 4 czerwca 2007 r. wzywające do wydania nieruchomości, doręczone stronom w dniu 8 czerwca 2007 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do wydania nieruchomości określonego w powyższym upomnieniu Wojewoda [...] wystawił tytuł wykonawczy nr 17 z dnia 3 lipca 2007 r. Po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, organ administracyjny postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w postaci przymusowego odebrania nieruchomości . Stosownie do art. 141 § 1 ustawy egzekucyjnej, jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia, w celu wydania tej nieruchomości lub opróżniania lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi. W celu wykonania egzekucji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym organ egzekucyjny ma prawo zastosowania środków, o jakich mowa w art. 1 a pkt 12 lit. b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 tej ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wobec powyższego Minister uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do podniesionych w sprawie zarzutów organ wyjaśnił, że zadaniem organu egzekucyjnego jest jedynie doprowadzenie do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny bada wniosek o wszczęcie egzekucji tylko pod względem formalnym i rozpatruje kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), co oznacza, że nie może on dokonywać merytorycznej oceny obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Od postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. J. P. i W. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniom zarzucili naruszenie art. 17 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe, bowiem nie uwzględnia, iż nałożony na zobowiązanych obowiązek jest powiązany, a zarazem zależny, od obowiązku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie dostarczenia lokalu zamiennego. Podejmowanie postępowania egzekucyjnego jest działaniem bezprawnym, w sytuacji braku otrzymania przez skarżących lokalu zamiennego. Skarżący zauważyli, że w sprawie została wydana decyzja Wojewody [...] nr [...], której podstawę prawną stanowi przepis art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przepis ten przewiduje, w ust. 4, że w przypadku gdy decyzja, zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, dotyczy nieruchomości zabudowanej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. Skarżący zauważyli, że nieruchomość objęta egzekucją, w chwili wydania postanowienia przez Wojewodę [...] była zabudowana budynkiem użytkowym, w którym skarżący prowadzili działalność gospodarczą. Tymczasem do dnia dzisiejszego, pomimo przeprowadzenia egzekucji i zniszczenia posadowionego na gruncie budynku skarżący nie otrzymali żadnej propozycji dotyczącej przyznania lokalu zamiennego od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem skarżących, możliwość opuszczenia zajętej nieruchomości miałaby miejsce w sytuacji zaoferowania odpowiedniego lokalu zamiennego. Do czasu, gdy lokal taki nie zostanie wskazany, decyzja nie powinna więc podlegać wykonaniu. Stanowisko Ministra Infrastruktury i Wojewody [...], że istnieje obowiązek wyłącznie po stronie zobowiązanych, tj. obowiązek bezwzględnego wydania zabudowanej nieruchomości narusza treść cytowanego przepisu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem skargi są wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji wzywające do wykonania obowiązku wydania nieruchomości, dlatego też w niniejszej sprawie kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się oceny legalności tych postanowień. Zakres kontroli Sądu nie obejmuje więc takich kwestii jak np. zachowanie trybu przedegzekucyjnego, prawidłowości wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego i prowadzonej egzekucji, istnienia podstaw do wstrzymania czynności egzekucyjnych, czy postępowania egzekucyjnego, jego zawieszenia bądź umorzenia. Wymienione wyżej zagadnienia strona może bowiem kwestionować w poprzez wniesienie odrębnych środków zaskarżenia, tj. zażaleń, zarzutów, czy skarg na czynności egzekucyjne. Przechodząc do meritum sprawy trzeba wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 3-5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogi publicznej zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń i uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W przypadku gdy decyzja ta dotyczy nieruchomości zabudowanej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. Przy czym do egzekucji obowiązków wynikających z tej decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zasady i tryb egzekucji obowiązku, o którym mowa w wyżej wymienionej decyzji regulują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w szczególności przepisy Działu III (Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym) Rozdziału 5 (Odebranie nieruchomości. Opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń). Zgodnie z art. 143 § 1 tej ustawy egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Z art. 143 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. wynika, że warunkiem koniecznym do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje bowiem z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 tej ustawy), a organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32 tej ustawy). Z powyższego przepisu wynika również, że postanowienie wzywające do wykonania obowiązku wydania nieruchomości, prócz elementów wymienionych w art. 124 KPA, musi zawierać: 1) wezwanie do wykonania obowiązku wydania nieruchomości; 2) zagrożenie, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie wymogi te zostały spełnione. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika bowiem, że egzekucja obowiązku wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została wszczęta w dniu 24 lipca 2007 r. poprzez doręczenie J. P. i W. P. odpisu administracyjnego tytułu wykonawczego z dnia 3 lipca 2007 r. Nr [...] wraz z odpisem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wzywającego J. P. i W. P. do wydania przedmiotowej nieruchomości, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania tej nieruchomości. Tok prowadzonego zaś w niniejszej sprawie postępowania egzekucyjnego, do momentu wydania przez Ministra Infrastruktury postanowienia z dnia [...] maja 2008 r., nie został przerwany lub zakończony poprzez wydanie przez organ egzekucyjny bądź organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie, zwrotu wierzycielowi tytułu egzekucyjnego, wstrzymania czynności egzekucyjnych czy postępowania egzekucyjnego, jego zawieszenia bądź umorzenia. Wniosek skarżących o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego został rozpatrzony negatywnie postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. W tej sytuacji należy zgodzić się z Ministrem Infrastruktury co do tego, że w niniejszej sprawie brak podstaw do kwestionowania podjętej przez Wojewodę [....] czynności egzekucyjnej w postaci wydania postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości, wynikającego z ostatecznej i wykonalnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] i art. 17 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Odnosząc się do podniesionego w sprawie zarzutu dotyczących bezprawności działań organu egzekucyjnego, wobec niewskazania zobowiązanym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) lokalu zamiennego Sąd stwierdza, że nie ma on znaczenia dla sprawy. Po pierwsze, kwestia wskazania lokalu zamiennego aktualizuje się dopiero po wydaniu przez organ egzekucyjny postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisem art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. obowiązek ten obciąża GDDKiA dopiero w momencie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, które w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 14 lutego 2008 r. (protokół z czynności egzekucyjnej wejścia i odebrania działki przez przedstawiciela GDDKiA). Na etapie wydawania tegoż postanowienia zobowiązany nie mógł więc domagać się wskazania lokalu zamiennego. Po drugie, z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej oraz wydanie postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości uzależnione było od realizacji obowiązku wskazania lokalu zamiennego. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym brak przepisu stanowiącego odpowiednik art. 1046 § 4 Kodeksu postępowania cywilnego, który – co warto zauważyć – dotyczy tylko egzekucji z lokalu mieszkalnego (w niniejszej sprawie egzekwowany jest obowiązek wydania budynku służącego celom gospodarczym). Po trzecie, ciążący na GDDKiA obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego ma charakter materialnoprawny, a zatem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu dotyczącego jego realizacji, skoro kwestia ta ma charakter "pozaegzekucyjny" – obowiązek wskazania lokalu zamiennego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po czwarte, w orzecznictwie Sądu Najwyższego panuje pogląd co do tego, że obowiązek dostarczenia dłużnikowi lokalu zamiennego ma charakter cywilnoprawny, a przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie (por. np. uchwała SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 5/92, OSNC 1992/10/175; uchwała SN z dnia 7 lutego 1997 r., III CZP 128/96, OSNC 1997/6-7/70). Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.