II SA/Ol 246/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. H. kwotę 500 zł. (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrokiem "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosków B.H. dotyczących samowoli budowlanej w przedmiocie wybudowania przez J.H. nowego komina oraz robót budowlanych prowadzonych po złożeniu przez J.H. zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 21.12.1998 r. - w terminie 2 miesięcy. W wykonaniu tego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]", umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie odstępstwa od projektu budowlanego, polegającego na wybudowaniu komina i prowadzeniu robót budowlanych po złożeniu przez J.H. zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 21 grudnia 1998 r. – rozbudowy domu mieszkalnego "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż żądanie B.H. rozstrzygnięcia legalności robót prowadzonych po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy zostało rozstrzygnięte decyzją z dnia 5 września 2003 r. "[...]", ponieważ roboty te były prowadzone przed zgłoszeniem zakończenia budowy. Organ podał, iż z oświadczeń J.H. zawartych w protokołach oględzin z dnia 6 czerwca 2002r. oraz z dnia 18 lipca 2003r. wynika, że przedłużenie i osadzenie tarasu parterowego na starym budynku oraz podwyższenie płyty tarasu nad rozbudową zostały wykonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją rozbudowy budynku przed dniem zgłoszenia zakończenia robót w Urzędzie Rejonowym. Z analizy akt wynika, że nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu robót. W tym stanie prawnym postępowanie wszczęte w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu w części dotyczącej robót prowadzonych po złożeniu przez J.H. zawiadomienia o zakończeniu budowy stało się bezprzedmiotowe. Powołując się na okoliczność, że z chwilą zawiadomienia o zakończeniu budowy, komin był wybudowany prawidłowo, co zostało potwierdzone protokołem kominiarskim z 18 grudnia 1996 r., organ stwierdził, iż budowa komina jest nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstąpienie takie jest dopuszczalne i nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, czyli nie jest samowolą budowlaną. Z tego powodu dalsze postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji B.H. obszernie wyjaśnił swoje wątpliwości odnośnie legalności wykonanych przez J.H. robót, a ponadto wskazał że organ całkowicie pominął w kwestię wykonywania robót budowlanych po zgłoszeniu zakończenia budowy, tj. podwyższenie płyty tarasu oraz przedłużenie i osadzenie tarasu parterowego. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]". W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie zrealizował wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "[...]". Wszczęcie postępowania w sprawie odstępstw od projektu nie stanowi kompletnej ich realizacji, gdyż Sąd jednoznacznie nakazał zbadanie kwestii wybudowania komina oraz prowadzenia robót budowlanych po zgłoszeniu zakończenia budowy i rozstrzygnięcie jej decyzją. Organ II instancji pouczył organ I instancji, iż stwierdzenie istotnych odstępstw możliwe jest jedynie w stosunku do robót zrealizowanych w trakcie funkcjonowania pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy obiekt został oddany do użytku, dopuszczalne jest jedynie wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia określonych przepisów bądź wykonywanych robót po zakończeniu budowy. W tych okolicznościach, w wyniku wszczęcia postępowania w sprawie odstępstw wyjaśniono jedynie problem budowy spornego komina, pomijając kwestie robót na tarasach. Niemniej jednak zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy, z uwagi na bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania w kierunku odstępstw od projektu. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że kwestia komina została rozwiązana w roku 1996 r., poprzez dokonanie stosownego wpisu w dzienniku budowy oraz naniesienie poprawek w projekcie. Czynności powyższe były zgodne z ówcześnie obowiązującym prawem, w którym nie istniała definicja istotnego odstępstwa od projektu. Decyzja w tym zakresie należała do właściwego organu administracji. O ile zatem zmiany naniósł projektant i są one odzwierciedlone w dokumentacji, a właściwy organ ich nie kwestionował po zgłoszeniu zakończenia budowy, to nie ma podstaw uznać ich za niezgodne z obowiązującym prawem. W tym zakresie ustalenia poczynione przez organ l instancji należy uznać za prawidłowe i odpowiednio uzasadnione. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na Prawo budowlane z niewłaściwego okresu, a mianowicie na aktualnie obowiązujące Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118), w którym enumeratywnie wskazano co stanowi istotne odstąpienie od projektu. W analizowanym przypadku właściwym aktem będzie Prawo budowlane w brzmieniu pierwotnym. Powyższy błąd jednak nie powoduje potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji. Jako odrębną określił organ II instancji kwestię wykonywania robót budowlanych po zgłoszeniu zakończenia budowy. Jak stwierdził, ze względu na to, iż organ l instancji pominął całkowicie to zagadnienie, niezbędne będzie sprawdzenie tej kwestii i zebranie materiału dowodowego zgodnie z regułami zawartymi w k.p.a. Zgodnie zatem z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest obowiązany ustalić legalność robót wykonanych po zgłoszeniu zakończenia budowy przez J.H.. Przede wszystkim kiedy zostały wykonane i jakie to były roboty, gdyż wskaże to kierunek ewentualnego postępowania administracyjnego. Następnie, o ile będą ku temu podstawy, należy wszcząć i przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne. W skardze na decyzję ostateczną B.H. zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało wpływ na jej treść, a w szczególności: – art. 6 i 16 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że ze względu na brak ustawowej definicji "istotnego odstępstwa od projektu budowlanego" w przepisach prawa budowlanego obowiązującego w dacie udzielania pozwolenia na budowę oraz w dacie zgłoszenia przez inwestora zakończenia budowy, decyzję tę można było dowolnie zmienić, bez konieczności wydawania przez właściwy organ odrębnej decyzji w tym zakresie, poprzez samo naniesienie stosownych zmian w projekcie budowlanym przez projektanta i dokonanie zapisów w dzienniku budowy oraz niekwestionowanie samowolnie wprowadzonych zmian przez organ przy zgłaszaniu zakończenia budowy; – art 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 110 k.p.a., poprzez: - dokonanie ustaleń faktycznych odnośnie oparcia tarasu parterowego o stary budynek oraz podwyższenie płyty tarasu nad dobudową wyłącznie w oparciu o oświadczenie inwestora J.H., - pominięcie, przy dokonywaniu ustaleń faktycznych odnośnie oparcia tarasu parterowego o stary budynek oraz podwyższenie płyty tarasu nad dobudową, dowodów w postaci dokumentów urzędowych i prywatnych, wskazujących, że oparcie tarasu parterowego o stary budynek oraz podwyższenie płyty tarasu nad dobudową nastąpiło po zgłoszeniu zakończenia budowy, to jest po dniu 21.12.1998 r., - pominięcie, przy dokonywaniu ustaleń dotyczących istnienia braku sprzeciwu organów administracyjnych odnośnie zgłoszonego przez inwestora zakończenia budowy istnienia w obrocie prawnym w okresie od dnia zgłoszenia przez inwestora zakończenia budowy, to jest od dnia 21.12.1998 r. do dnia 22.01.1999 r. prawomocnej i ostatecznej decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego komina, - dokonywanie ustaleń odnośnie prawidłowości wykonanych przez inwestora prac w szczególności komina oraz ich zgodności z przepisami technicznymi, w szczególności dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego na dokonywanie ustaleń w tym zakresie, z akt sprawy wynika bowiem, że do tej pory kwestie te nie był nigdy przedmiotem zainteresowania i nie były badane przez organy nadzoru budowlanego; – art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i niewydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w części dotyczącej samowolnie wybudowanego komina, w sytuacji gdy uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz nie uchylenie decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie, w sytuacji, gdy stwierdził, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań Sądu co do dalszego postępowania jak i w której stwierdził na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona. – art. 105 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania z przyczyn proceduralnych, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji merytorycznej. 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że: - sprawa spornego komina została ostatecznie i zgodnie z prawem załatwiona w 1996 r. zgodne z ówcześnie obowiązującym prawem poprzez naniesienie zmian w projekcie przez projektanta i zrealizowanie obiektu przez inwestora, podczas gdy do chwili obecnej sprawa ta nie doczekała się ostatecznego rozstrzygnięcia a zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem w szczególności art. 16 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 28 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do zmiany projektu oraz dobudowania pierwotnie nie przewidzianego w nim komina wymagana była decyzja o zmianie udzielonego pozwolenia na budowę, - oparcie tarasu parterowego w dobudowanej części na starym budynku oraz podwyższenie płyty tarasu nad dobudowaną częścią nastąpiło w trakcie wykonywania przez inwestora prac w oparciu o pozwolenie na budowę, to jest przed 21.12.1998 r., podczas gdy w rzeczywistości nastąpiło to w wyniku wykonywania przez inwestora prac budowlanych po złożeniu przez niego zawiadomienia o zakończeniu budowy, to jest po dniu 21.12.1998 r. - organy administracyjne nie zgłosiły sprzeciwu odnośnie samowolnie wybudowanego przez inwestora komina, podczas gdy w okresie od dnia zgłoszenia przez inwestora zakończenia budowy, to jest od dnia 21.12.1998 r. do dnia 22.01.1999 r. istniała w obrocie prawnym prawomocna i ostateczna decyzja nakazująca inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego komina, stanowiąca sprzeciw właściwych organów realizacji obiektu przez inwestora niezgodnie z udzielonym mu pozwoleniem, - komin został wybudowany prawidłowo i jest zgodny z przepisami traktującymi o warunkach technicznym, jakim winny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, podczas gdy kwestie te nigdy nie były przedmiotem badania organów administracyjnych, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na dokonywanie jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, w rzeczywistości komin ten nie odpowiada tym warunkom, gdyż został wybudowany przy ścianie budynkowej nieruchomości sąsiedniej w odległości niespełna 1,5 m od okien budynku a wylot kanałów dymowych znajduje się na poziomie dolnej krawędzi okien na poddaszu, to jest okien lokalu mieszkalnego skarżącego. 3) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 48 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nie wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego komina w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do takiego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał dodatkowo, iż organy wszczęły postępowanie w sprawie odstępstw od projektu budowlanego – czego nie żądał skarżący – zamiast postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Stwierdził, iż z wydanych w sprawie wyroków przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika, że wybudowanie komina wymagało pozwolenia na budowę, a komin wybudowany został nielegalnie. Zarzucił organowi I instancji pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, które wskazują, że inwestor prowadził roboty budowlane po dniu złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wskazał, iż w dzienniku budowy brak jest wzmianki o zmianie konstrukcji tarasu parterowego. Zarzucił organowi II instancji błędną interpretację wyroku z dnia 10 września 2007r. w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej komina w zakresie prac wykonanych przy kominie po 21 grudnia 1998r., podczas gdy wyrok nakazywał rozpoznanie wniosku w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej komina jako takiego, bez określenia dnia, po którym prace te miały być prowadzone. Natomiast określona przez Sąd data graniczna dotyczyła innych prac niż budowa komina. Według skarżącego komin wybudowany przez inwestora w niniejszej sprawie jest budowlą, nie zaś urządzeniem budowlanym, a jego wybudowanie to istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Skarżący odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1999r. z którego wynika, że nie można nakazać rozbiórki komina bez określenia czynności jakie należy wykonać w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i utrzymania obiektów zgodnie z przepisami zapewniającymi bezpieczeństwo ludziom i mieniu. Organy zaś do tej pory nie określiły tych czynności, koncentrując się jedynie na umorzeniu postępowania. Podniósł, iż w chwili obecnej J.H. może podłączyć się do wyremontowanego komina istniejącego w budynku i brak jest przesłanek przemawiających za pozostawieniem komina wybudowanego na tarasie, na co wskazywano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1999r. Wyjaśnił, iż w jego ocenie na budowę komina potrzebna była decyzja o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić od warunków pozwolenia na budowę. Nie wyraził też jako współwłaściciel nieruchomości zgody na wybudowaniem komina. Skarżący zarzucił dodatkowo, iż organy dokonały w sprawie błędnej wykładni art. 36a Prawa budowlanego. Podał, że nieprawidłowa jest interpretacja organów, iż do dnia wprowadzenia art. 36a inwestor mógł swobodnie zmienić projekt budowlany. Taka zmiana wymagała bowiem zmiany pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał następnie, iż w sprawie brak jest przesłanek pozwalających na umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że jest zainteresowany merytorycznym załatwieniem sprawy. W ocenie skarżącego wystąpiła samowola budowlana bo inwestor prowadził roboty budowlane po zgłoszeniu zakończenia budowy oraz wybudował komin nie zatwierdzony w projekcie budowlanym. Forma likwidacji samowoli budowlanej uzależniona jest od dokonanych przez organ ustaleń. Stąd też istniał przedmiot postępowania i brak było podstaw do jego umorzenia. W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. - sąd nie jest przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku kontroli dokonywanej w przedmiotowej sprawie fundamentalne znaczenie miał fakt, iż celem postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, było wykonanie określonego na wstępie wyroku, zobowiązującego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosków B.H. dotyczących samowoli budowlanej w przedmiocie wybudowania przez J.H. nowego komina oraz robót budowlanych prowadzonych po złożeniu przez J.H. zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 21.12.1998 r. Cel ów nie został zrealizowany, co wynika z samego brzmienia rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją. Nie wypowiada się ono bowiem w sprawie samowoli budowlanej, lecz odstępstwa od projektu budowlanego. Tymczasem sprawy te łączy jedynie ich geneza, którą było wybudowanie przez J.H. (nowego) komina i roboty budowlane prowadzone po złożeniu przez J.H. zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 21 grudnia 1998 r. Intencją wniosków B.H. była ocena tych zdarzeń w aspekcie samowoli budowlanej. Motywując zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia kwestii legalności wybudowania spornego komina, Sąd wskazał, iż w tym przedmiocie organy orzekały merytorycznie dwukrotnie - najpierw decyzją z dnia 4 grudnia 1996 r. nakazano rozbiórkę tego komina, a następnie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wyroku kasatoryjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzją z dnia 21 grudnia 1999 r. WINB nakazał inwestorowi wykonanie określonych czynności, w celu doprowadzenia wybudowanego komina do stanu zgodnego z prawem. PINB, uznając, że sprawa dobudowy komina została zakończona, niesłusznie powołał się na to rozstrzygnięcie, gdyż zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie, bowiem wobec uchylenia wskazanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 10 listopada 1999 r. sprawa dobudowy komina powróciła do etapu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji PINB obowiązany był ponownie rozpoznać stan faktyczny i prawny zawisłej przed nim sprawy i stosownie do poczynionych ustaleń wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę co do istoty, bądź w inny sposób kończącą postępowanie w pierwszej instancji. Z chwilą zwrotu sprawy organowi rozpoczął bieg nowy termin załatwienia wniosku B.H., który domagał się rozstrzygnięcia legalności dobudowanego przez J.H. komina. W związku z tym organ nadzoru budowlanego powinien był ponownie bez zbędnej zwłoki rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku niemożności załatwienia sprawy w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. zobowiązany był, stosownie do art. 36 k.p.a., zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. PINB uchybił jednak tym wymogom i nie podjął do tej pory żadnego działania w przedmiotowym zakresie, pomimo, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie jednoznacznie wskazywały, iż sprawa dobudowy spornego komina pozostaje w toku i nie doczekała się jeszcze rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji (z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt "[...]" oraz wyroku WSA w Olsztynie z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt "[...]"). W konkluzji tego wywodu Sąd stwierdził, iż niezależnie od tego, czy sporny komin został wybudowany samowolnie, czy też legalnie to rozstrzygnięcie tej kwestii musi nastąpić w procesowej formie decyzji administracyjnej. Ta zaś do dnia dzisiejszego nie została w sprawie wydana. Uzasadniając z kolei obowiązek rozpoznania przez organ kwestii legalności robót budowlanych prowadzonych po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, Sąd zwrócił uwagę, iż ostatecznie zakończona została tylko sprawa istotnych odstępstw od projektu budowlanego (dotyczących tylko tarasów), a więc robót budowlanych wykonanych do momentu zakończenia budowy. Nie czyni to więc bezprzedmiotowym żądania przez B.H. rozstrzygnięcia legalności robót budowlanych wykonanych przez inwestora po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 21 grudnia 1998 r., a polegających na podwyższeniu płyty tarasu oraz przedłużeniu i osadzeniu tarasu parterowego na starym budynku. Wątpliwości nie budzi to, iż B.H. występował z takim żądaniem do PINB (chociażby pismami wzywającymi ten organ do zaniechania bezczynności). Dlatego też doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie przed organem nadzoru budowlanego. Stosownie bowiem do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej - art. 61 § 3 k.p.a. Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma ono miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego powinien w tym przedmiocie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do terminu i zakresu robót kwestionowanych przez skarżącego oraz ocenić, czy wykonane prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń, przy zachowaniu terminów określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wydać decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącą postępowanie w sprawie. Powyższe stwierdzenia, stanowiąc ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu - z mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości, iż w analizowanej sprawie nie doszło do podjęcia wymaganych rozstrzygnięć. Zamiast tego bowiem organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie "w sprawie odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego "[...]" o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego "[...]", a następnie wydał decyzję umarzającą "postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie odstępstwa od projektu budowlanego, polegającego na wybudowaniu komina i prowadzeniu robót budowlanych po złożeniu przez J.H. zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 21 grudnia 1998 r. - rozbudowy domu mieszkalnego "[...]". Równie niezrozumiałe jest utrzymanie tej decyzji w mocy, skoro już sam organ odwoławczy zauważył, iż wszczynając postępowanie w sprawie odstępstwa od projektu, organ I instancji nie zrealizował wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia "[...]". Właśnie z tego względu, że postępowanie organów obu instancji, co bezsprzecznie wynika z uzasadnień ich decyzji, prowadzone było w trybie wykonania tego wyroku, błędny był pogląd, zgodnie z którym decyzję organu I instancji należało jednak utrzymać w mocy z uwagi na bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania w kierunku odstępstw od projektu. Takie postępowanie nie zrealizowało bowiem wytycznych zawartych w wyroku z dnia "[...]" i było błędnie prowadzone jako wykonanie tegoż wyroku. Stwierdzenie, iż organy administracyjne obu instancji naruszyły postanowienia art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia wydanych przez nie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tejże ustawy. W tej sytuacji w pełni aktualna pozostaje przytoczona wyżej ocena prawna wraz ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Przy rozpatrywaniu kwestii legalności budowy komina uwadze organu nie może umknąć również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r. "[...]". Zgodnie z jego wskazaniami, zarówno sąd jak i organ są związani oceną prawną wyrażoną w sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1999 r. "[...]". Stwierdzono w niej, m.in. że "w stanie faktycznym sprawy, tj. w sytuacji, gdy J.H. nie ma praktycznej możliwości wyremontowania (przebudowy) starego komina w budynku, nakaz rozbiórki nowego komina, bez określenia czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem narusza te przepisy Prawa budowlanego, które nakazują budowanie i utrzymywanie obiektów budowlanych w stanie zgodnym z przepisami zapewniającymi bezpieczeństwo ludzi i mienia i warunki użytkowe obiektu (art. 5 Prawa budowlanego oraz - obowiązki państwowego nadzoru budowlanego ...)", mimo "możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego". Na konieczność zajęcia jednoznacznego stanowiska uwzględniającego ów pogląd wskazano więc już w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r. Wyjaśniono w nim, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może być nakazane dopiero po rozstrzygnięciu kwestii zgody B.H., który jest współwłaścicielem nieruchomości. Spory między współwłaścicielami rozstrzygane są przed sądem powszechnym. Organ nadzoru budowlanego nie ma w tym zakresie żadnych uprawnień. Zobowiązany jest natomiast do precyzyjnego ustalenia, czy dobudowany komin narusza warunki techniczne określone w rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 r. i czy możliwe jest doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przy uwzględnieniu przytoczonych ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie dotyczącej wybudowania komina organ winien załatwić wniosek B.H. dotyczący samowoli budowlanej w przedmiocie wybudowania przez J.H. nowego komina. Skoro B.H. żąda rozpoznania wniosku w przedmiocie samowoli budowlanej organ winien rozważyć – mając na uwadze wytyczne zawarte w przytoczonych wyrokach – czy w sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia zaś, iż nie istnieją przesłanki określone w art. 48 Prawa budowlanego, organ winien dokonać oceny wniosku w trybie art. 51 tej ustawy, kierując się wskazaniami zawartymi w cytowanych wyrokach. Celowym wydaje się zwrócenie w tym miejscu uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalając wyrokiem z dnia 26 września 2004 r. "[...]" skargę B.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania o nakazaniu wykonania określonych robót budowlanych, nie rozstrzygał kwestii związanych z budową komina wybudowanego przez J.H. w 1996 r. Przechodząc do kwestii robót budowlanych prowadzonych po złożeniu przez J.H. zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 21.12.1998 r. godzi się zauważyć, iż wbrew twierdzeniu organu II instancji, nie została ona pominięta przez organ I instancji. Wskazując na fakt, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym ustalił, że inwestor w dniu 21 grudnia 1998 r. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy, które zostało przyjęte bez sprzeciwu organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że postępowanie wszczęte w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu w części dotyczącej robót prowadzonych po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, żądanie przez B.H. rozstrzygnięcia legalności robót prowadzonych po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy zostało rozstrzygnięte decyzją "[...]" z dnia 5 września 2003 r., a roboty budowlane związane z realizacją tarasów zostały wykonane przed dniem złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Abstrahując od tego, iż w wykonaniu wyroku z dnia "[...]" nie mogło być prowadzone postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, należy raz jeszcze przywołać zawarte w nim stwierdzenie, że wymieniona decyzja z dnia 5 września 2003r. ostatecznie zakończyła tylko sprawę istotnych odstępstw od projektu budowlanego (dotyczących tylko tarasów), a więc robót budowlanych wykonanych do momentu zakończenia budowy. Decyzja ta nie może zatem czynić bezprzedmiotowym żądania rozstrzygnięcia legalności robót wykonanych po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, polegających na podwyższeniu płyty tarasu oraz przedłużeniu i osadzeniu tarasu parterowego na starym budynku. Wprawdzie organ I instancji dokonał ustalenia, iż podwyższenie płyty tarasu nad rozbudową oraz przedłużenie i osadzenie tarasu parterowego na starym budynku zostały wykonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją rozbudowy budynku, czyli przed zgłoszeniem zakończenia robót, jednak za jego podstawę przyjął wyłącznie protokoły oględzin z 6 czerwca 2002 r. i 18 lipca 2003 r., wyrażające, jak stwierdził, treść oświadczeń złożonych przez J.H.. Rozstrzygnięcie, które winien będzie podjąć organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie może bazować na tak sformułowanym wniosku. Nie czyni on bowiem zadość zasadom administracyjnego postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej w skrócie k.p.a. - organ jest obowiązany podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Należy przy tym pamiętać o zasadzie wyrażonej w art. 81 k.p.a., zgodnie z którą okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zgodnie z przywołanymi przepisami k.p.a. organ winien ustalić, czy po dniu zgłoszenia zakończenia robót budowlanych J.H. realizował jeszcze roboty budowlane, a jeżeli tak to jakie to były roboty, kiedy zostały wykonane, czy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ustalenia te oczywiście należy oprzeć na całości akt administracyjnych z uwzględnieniem dowodów na które powołuje się również B.H. oraz oświadczeń w tym zakresie złożonych przez obie strony sporu, nie zaś jedynie J.H. Po ustaleniu ewentualnego zakresu robót budowlanych organ dopiero winien wydać decyzję do podjęcia której zobowiązuje go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "[...]" i rozstrzygnąć o legalności robót budowlanych, wykonanych przez inwestora po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy dnia 21 grudnia 1998r. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, o zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej wyżej ustawy oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.