II SA/Kr 403/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie: NSA: Anna Szkodzińska NSA: Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Starosta L. decyzją z [...]. znak:[...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 98 § 1 oraz art. 104 kpa, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w sprawie dotyczącej budowy budynku pawilonu handlowego wraz z przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej, wewnętrzną kanalizacją opadową, wewnętrzną instalacją wód.-kań., p.poż., c.o. i gazową, wewnętrzną instalacją elektryczną, przebudową zjazdu z drogi powiatowej nr [...], budową dróg wewnętrznych i parkingów na działce ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], budowy chodnika na dz. ew. nr [...] obręb [...] w miejscowości Miasto L. pow. l. woj.[...]. Organ l instancji uzasadniając decyzję o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego podał, że [...]. inwestor PHPU A. I.S. i M.W. Spółka jawna w L. przedłożył pismo wnoszące o zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, z powodu uchylenia decyzji Starosty L. z [...]. znak:[...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Organ l instancji podał, że zgodnie z art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Tym samym rozważanie czy występuje możliwość zawieszenia, jest dopuszczalne, gdy organ nie dysponuje informacjami, które wskazują na możliwość sprzeciwu ze strony pozostałych uczestników postępowania lub możliwość zagrożenia interesu społecznego. Inwestor zwrócił się o zawieszenie postępowania, zapewne mając świadomość, że uchylenie pozwolenia wodnoprawnego uniemożliwia, wydanie pozwolenia na budowę, tym samym wstrzymanie biegu terminów może pozwolić na uzupełnienia sprawy w zakresie powstałego braku. W ocenie organu l instancji takie działanie jest sprzeczne z interesem osób, które protestują przeciwko lokalizacji budynku pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą. Organ wskazał, że, mając świadomość wykazanego wyżej konfliktu interesów, nie może uznać, że wystąpiły przesłanki dające podstawę do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Następnie organ l instancji zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest ściśle regulowane ustawą Prawo budowlane, której art. 35 stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (który między innymi nakłada obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego, zgodności jego wykonania z przepisami technicznymi), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu nałożony na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości nie został wyczerpany i tym samym projekt budowlany nie odpowiada w pełni wymogom przepisów, zaś po upływie terminu organ jest zobowiązany wydać decyzję odmowną, a późniejsze uzupełnienia nie mają już wpływu na jego rozstrzygnięcie. Tym samym w ocenie organu wniosek z [...] listopada 2007 r. dotyczący zawieszenia postępowania, który wpłynął po dacie powstania obowiązku wydania decyzji odmownej, nie powoduje skutków prawnych. Postanowienie o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia ma wystąpić przed wydaniem decyzji, lecz w opisanej sytuacji stanowiłoby to naruszenie prawa, gdyż sama decyzji odmowna powoduje dopiero powstanie przesłanki wykluczającej możliwość dokonania zawieszenia. Tym samym organ był zobligowany dokonać niniejszego rozstrzygnięcia łącznie z orzeczeniem o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wniosła PHPU A. l. S. i M. W. Spółka Jawna w L., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, podkreślając w szczególności, że łączenie w jednym rozstrzygnięciu dwóch spraw, dla których przepisy przewidują różne formy zakończenia postępowania - dla zawieszenia postanowienie, dla postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę decyzję - jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewoda decyzją z [...]. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że zaskarżona decyzja stanowi naruszenie prawa, bowiem decyzją tą organ l instancji rozstrzygnął w zakresie dwóch wniosków - wniosku z [...] września 2007r. o pozwolenie na budowę i wniosku z [...] listopada 2007r. o zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia tego pozwolenia. Zatem jednocześnie rozstrzygnął co do zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i orzekł co do istoty tej sprawy. Organ II instancji podał, że stanowi to naruszenie przepisu art. 101 kpa, według którego organ administracji publicznej w sprawie zawieszenia orzeka w formie postanowienia, zawiadamia o tym strony i gwarantuje im możliwość zażalenia się na to postanowienie. W świetle powołanego wyżej przepisu, wykluczonym jest orzekanie o zawieszeniu w formie decyzji i to decyzji, która rozstrzyga o istocie sprawy. Wykluczonym jest również orzekanie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy, strony nie zostały powiadomione o rozstrzygnięciu kwestii zawieszenia postępowania. Organ II instancji zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że organ l instancji nie wystąpił do stron postępowania o przedstawienie stanowiska - czy wyrażają zgodę na zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analizując przyczynę wskazaną przez inwestora we wniosku o zawieszenie postępowania (w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nieistotną dla zawieszenia), wywiódł, że działanie inwestora zmierzające do uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia wodnoprawnego będzie sprzeczne z interesem osób, które protestują przeciwko lokalizacji projektowanego budynku. Powołując się na wykazany konflikt interesów organ l instancji uznał, że wystąpiły przesłanki dające podstawę do odmowy zawieszenia postępowania. Zatem rozpatrując wniosek o zawieszenie postępowania organ l instancji nie zbadał, czy przesłanki uzasadniające zawieszenia występują łącznie. Przede wszystkim zaś nie wyjaśnił w sposób należyty czy pozostałe strony zgadzają się na zawieszenie postępowania i nie wykazał, czy zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Skargę od powyższej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji i umorzenia postępowania administracyjnego. Skarżący podał, że organy administracji publicznej nie ustosunkowały się co do zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem planowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] na planie, przeznaczonym na zabudowę jednorodzinną wraz z usługami towarzyszącymi. Dlatego też zdaniem skarżącego nie ma możliwości udzielenia pozwolenia na budowę supermarketu. Skarżący dodatkowo zaznaczył, że nie wyraziłby zgody na zawieszenie postępowania administracyjnego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewody jest prawidłowe. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje instytucję zawieszenia postępowania w dwóch postaciach, a mianowicie obligatoryjnego zawieszenia, którego przesłanki określa art. 97 kpa oraz fakultatywnego zawieszenia uregulowanego w art. 98 kpa. W niniejszej sprawie organ l instancji rozstrzygał w kwestii fakultatywnego zawieszenia postępowania toczącego się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jest to niewątpliwie postępowanie wszczynane na wniosek, a zatem może ono być zawieszone po spełnieniu wymogów określonych w art. 98 § 1 kpa. Do zadań organu administracji orzekającego w przedmiocie zawieszenia takiego postępowania należy ustalenie, czy przesłanki te w danej sytuacji zachodzą. W ocenie Sądu działania organu l instancji w tym zakresie nie były prawidłowe i słusznie zostały wytknięte prze organ odwoławczy. Należy ty wskazać przede wszystkim na brak właściwego ustalenia, czy pozostałe strony postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie sprzeciwiają się wnioskowi inwestora o zawieszenie tego postępowania. Przepis art. 98 § 1 kpa stanowi : "Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu". Z treści tego przepisu wynika, że nie jest konieczne wyrażenie zgody na zawieszenie, lecz brak sprzeciwu, co w działaniach organu l instancji powinno przełożyć się na zawiadomienie pozostałych stron o wniosku inwestora o zwieszenie postępowania oraz poinformowaniu ich, że są uprawnione do wyrażenia sprzeciwu w stosunku do takiego wniosku. W ten sposób organ prowadzący postępowanie umożliwia stronom skorzystanie z ich uprawnień przyznanych im przez przepis art. 98 § 1 kpa. Organowi nie wolno domniemywać woli tych stron, jak to uczynił Starosta L., a co zasadnie zakwestionował organ odwoławczy, wskazując na brak powiadomienia stron o wniosku inwestora o zawieszenie postępowania przy jednoczesnym przejściu do badania drugiej przesłanki fakultatywnego zawieszenia, czyli braku sprzeczności z interesem społecznym. Oprócz nieprawidłowości w zakresie ustalenia przesłanek zawieszenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę należy wskazać na naruszenie przez organ l instancji przepisów postępowania poprzez połączenie w swoim orzeczeniu, któremu organ nadał formę decyzji administracyjnej, rozstrzygnięcia w postaci odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z rozstrzygnięciem w postaci odmowy zawieszenia tego postępowania. Pierwsze z nich jest orzeczeniem do istoty toczącego się przed organem postępowania i rzeczywiście powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Jednak drugie ma wyraźnie charakter proceduralny i powinno przybrać formę odrębnego postanowienia. Łączenie tych dwóch rozstrzygnięć w jednej decyzji jest nieprawidłowe ze względu na treść art. 101 kpa, który w sposób wyraźny przewiduje dla orzekania w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego formę postanowienia. Należy podkreślić, że takie uregulowanie ma nie tylko na celu formalne rozróżnienie, lecz pociąga za sobą konsekwencje odnośnie trybu zaskarżalności danego orzeczenia. Decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę może być przez strony kwestionowana w drodze odwołania wniesionego w terminie czternastu dni, a postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, zgodnie z art. 141 § 1 i 2 w związku z a art, 101 § 3 kpa, może być zaskarżone w drodze zażalenia w terminie siedmiodniowym. Ponadto istotne znaczenie w świetle zasad rządzących postępowaniem administracyjnym ma to, by kwestie proceduralne i incydentalne (a do takich należy niewątpliwie należy zawieszenie postępowania) zostały rozstrzygnięte przed merytorycznym załatwieniem sprawy i wydaniem decyzji. Dlatego też za niedopuszczalne trzeba uznać połączenie odmowy zawieszenia postępowania z odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ uniemożliwia to prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii zawieszenia postępowania przed orzeczeniem kończącym merytorycznie postępowania w danej instancji administracyjnej. W ocenie Sądu organ odwoławczy właściwie ocenił nieprawidłowości w postępowaniu organu l instancji, a ponieważ mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadnie uchylił decyzję Starosty L. , wskazując temu organowi właściwy sposób procedowania. Ponadto zdaniem Sądu Wojewoda słusznie wskazał na braki w dokumentacji projektowej (brak informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wymaganej na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1b w związku z art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego oraz brak oświadczenia projektanta branży elektrycznej o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymaganego na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), które nie zostały uzupełnione w postępowaniu organem l instancji. W związku z powyższymi nieprawidłowościami, które miały miejsce w postępowaniu przed organem l instancji za prawidłową należy uznać decyzję Wojewody uchylającą decyzję Starosty L. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu l instancji dotknięta poważnymi wadami formalnymi nie mogła się ostać w obrocie prawnym, a przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ l instancji będzie zobowiązany do wydania rozstrzygnięć w odpowiedniej formie, a także usunięcia wytkniętych mu naruszeń prawa, dlatego też zarzuty zawarte w skardze, a odnoszące się do kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie mogły skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji Wojewody , która opiera się na właściwych podstawach prawnych i ma na celu doprowadzenie do wydania właściwego zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem inwestora. Zarzuty zawarte w skardze, dotyczące szczegółowych kwestii związanych z projektowanym obiektem, oraz zjazdu z drogi powiatowej na teren przewidywanej inwestycji nie mogą mieć w niniejszym postępowaniu znaczenia i rozpatrywanie ich byłoby przedwczesne i bezprzedmiotowe, skoro kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji o charakterze kasacyjnym, której skutkiem jest ponowne rozpatrzenie przez właściwe organy wniosku inwestora i wydanie decyzji merytorycznej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie ma miejsce w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 ppsa. Natomiast przepis art. 151 ppsa stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro sądowa kontrola zaskarżonej przez M,. J, decyzji Wojewody z dnia [...]. nie wykazała naruszeń prawa, które stanowiłyby podstawę do jej uchylenia, należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.