II SA/Kr 453/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: NSA: Anna Szkodzińska NSA: Andrzej Niecikowski (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...].12.2006 r., (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po rozpatrzeniu wniosku J. S. z dnia 27.11.2006 r. odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] w R. związanych z przebudową drogi powiatowej nr [...] R. z budową chodnika km 0+00 - km 2 +451,38. Zażalenie J. S. nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] ( znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1. Postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez Powiat [...] na działce nr [...] położonej w R. zostało wszczęte na wniosek J. S. W toku postępowania organ l instancji przeprowadził dnia 14.12.2006 r., kontrolę robót budowlanych, podczas której ustalono, iż "przedmiotem kontroli są roboty prowadzone na działce nr [...] będącej własnością J. i L. S. Na tej działce usytuowana jest część zatoki autobusowej wraz z przynależnym do niej chodnikiem, co przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. Krawędź zatrzymania została przesunięta o ok. 3 m w kierunku W. Całkowita długość zatoki jest zgodna z zatwierdzonym projektem. Wprowadzona zmiana w czasie realizacji robót nie spowodowała większego zajęcia działki niż przewidywał zatwierdzony projekt. Zmiana uwidoczniona na kopii rysunków z zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany zostały uzgodnione przez projektanta". 2. realizacja przedmiotowej inwestycji wykonywana jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] (znak: [...]) wydanej przez Starostę [...] dnia [...].07.2004 r. Decyzja ta przewidywała wykonanie przez inwestora robót budowlanych m.in. na działce [...] położonej w R. Stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę byli m.in. J. i L. S. Analiza znajdujących się w aktach sprawy kopii zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ustaleń dokonanych przez organ l instancji podczas kontroli jednoznacznie wskazuje na okoliczność, iż inwestor dokonał nieistotnych odstępstw od projektu, polegających na przesunięciu zatoki autobusowej na przedmiotowej działce. Powyższe odstępstwo nie miało skutku w postaci większego niż planowany zajęcia działki stanowiącej własność J. i L. S. i nie mogło stanowić podstawy do wstrzymania budowy na podstawie art. 50 ust.1 pkt. 4 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r. 3. kwestie związane z udzieloną inwestorowi decyzją o pozwoleniu na budowę nie mogą być rozpatrzone w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. 4. strona skarżąca składając w swym zażaleniu wniosek o wyłączenie PINB w [...] z przedmiotowego postępowania, nie udokumentowała okoliczności wskazujących na konieczność wyłączenia organu określonych w art. 25 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła J. S. i nie precyzując żądania skargi podniosła, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Zarzuciła przy tym, że pozwolenie na budowę wydane zostało na podstawie oświadczenia potwierdzającego nieprawdę i w związku z tym powinno ono zostać uchylone. Skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w zażaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, gdy jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie go przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt. 1 p.o.p.s.a). W przypadku ustalenia, że akt jest wadliwy z powodu przyczyn określonych w art. 156 kpa, Sąd ma obowiązek stwierdzić jego nieważność. Skarga jest uzasadniona acz nie z powodów w niej wywiedzionych. Jak to wyżej powiedziano, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. A więc obowiązkiem Sądu jest orzeczenia o legalności zaskarżonego postanowienia w pełnym aspekcie jego zgodności z prawem. Na wstępie należy poczynić kilka uwag ogólnych. Co do zasady postępowania z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. Następna kwestia ogólna - to odpowiedź na pytanie czy można wszcząć postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Postępowanie administracyjne prowadzone jest w sprawie, której przedmiot i granice wynikać muszą z prawa materialnego. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają zaś norm, z których wynikałoby, że kwestia wstrzymania robót budowlanych stanowi (czy też może stanowić) odrębną sprawę administracyjną. Regulowana przepisem art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r., instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Także taką formę musi przyjąć rozstrzygnięcie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do podjęcia interwencji nadzorczej, a więc braku przedmiotu postępowania, którego brak musi prowadzić do umorzenia postępowania ( art.105 §1 kpa). Krótko mówiąc przedmiotem postępowania nie może być, tylko kwestia wstrzymania postępowania ( zob. także wyrok WSA w Krakowie sygn.akt II Sa/Kr 1347/06). Przedmiotem postępowania jest prowadzenie robót budowlanych wykonywanych ( art. 50 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r.): 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. J. S. w swoim wniosku z dnia 27.11. 2006 r., domagała się zakazania Staroście (inwestorowi) wykonywania jakichkolwiek prac i robót ziemnych na jej nieruchomości. Taki wniosek, odczytany dosłownie, nie mógł wszcząć żadnego postępowania administracyjnego wszak nie do organów administracji należy zakazywanie naruszania prawa własności. Można domniemać, że organ na skutek tego pisma wszczął z urzędu postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Ale skoro tak, to winien rozpoznać sprawę w tym przedmiocie i w przypadku stwierdzenia braku istotnych odstąpień od pozwolenie na budowę - postępowanie umorzyć. Przepis art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r., upoważnia organ do wydania postanowienia tylko o wstrzymaniu robót budowlanych (a nie w przedmiocie wstrzymania, czy odmowy wstrzymania) i tylko dla takiego postanowienia przewiduje możliwość złożenia zażalenia (art. 50 ust. 5 Prawa Budowlanego z 1994 r.). Skoro więc zaskarżone postanowienia, wydane zostały bez podstawy prawnej są obarczone wadą nieważności i z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 i 200 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.