II SA/Wa 639/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Bronisław Szydło (spr.), Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2008 nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska oddala skargę Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., działając w oparciu o art. 32 ust. 1, art. 37 a pkt 1 oraz art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił [...] M. N., będącą w służbie stałej na stanowisku [...], z zajmowanego stanowiska z dniem 5 września 2007 r. i przeniósł do swojej dyspozycji z dniem 6 września 2007 r. Rozkazowi temu organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności stosownie do treści art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również "kpa". W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Oznacza to, w jego ocenie, że w granicach określonych przepisami ustawy o Policji, przełożony ma prawo podejmować decyzje i wydawać polecenia o zmianie warunków pełnienia służby podległego funkcjonariusza. Rozstrzygnięcie winno być przy tym uzasadnione określonymi okolicznościami służbowymi, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu policjanta. Organ podał, że w przypadku M. N. interes służby wymaga zmiany na stanowisku [...], albowiem nadzór nad pionem [...] całego województwa nie daje gwarancji na sprostanie zadaniom stawianym przed tą służbą w ramach wprowadzanego programu naprawczego. Komendant Wojewódzki Policji w K. wyjaśnił, że interes strony jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zobligowany jest do harmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, stosownie do treści art. 7 kpa, jeżeli są one w konkretnym przypadku sprzeczne. Pojęcie "interesu społecznego" oraz "słusznego interesu strony" nie są ustawowo zdefiniowane. Kierunek interpretacji tych pojęć w przedmiotowym przypadku jest wyznaczony rolą Policji jako formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność przedłożenia interesu społecznego nad interes policjanta. Uzasadnione jest to potrzebą podniesienia jakości i skuteczności pracy służby [...] województwa [...], przede wszystkim w zakresie bezpieczeństwa [...]. Potrzeby te powodują konieczność podjęcia działań zmierzających do zdynamizowania sposobu funkcjonowania służby [...] oraz nadania jej nowych kształtów organizacyjnych mających na celu zwiększenie wykorzystania dostępnych sił i środków. Zwolnienie M. N. podyktowane jest potrzebą dokonania zmian personalnych na wskazanym (konkretnym) stanowisku, w celu usprawnienie działania podległych służb [...]. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że interes Policjanta, sprowadzający się w tym przypadku głównie do kwestii prestiżowych, nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją. Jeżeli nawet przedmiotowe przeniesienie łączyłoby się z pewnymi komplikacjami dla policjanta (np. zmianą warunków, albo miejsca pełnienia służby), to nie może to być równoważne z potrzebami służby. Jednocześnie organ podał, że podejmując decyzję o przeniesieniu wymienionego policjanta do swojej dyspozycji miał na uwadze chęć uniknięcia błędów, jakie mogą się zrodzić przy pochopnym wskazaniu nowego stanowiska dla policjanta. Ustosunkowując się natomiast do wniosku M. N. o dołączenie do akt postępowania dokumentów, tj. [...], organ stwierdził, że były one znane z urzędu i nie miały wpływu na podejmowane decyzje. Wszczęcie postępowania w tej sprawie nie miało na celu negowania dotychczasowych osiągnięć M. N., zmierzało natomiast do zmiany systemu funkcjonowania pionu [...] na zgodny z oczekiwaniami wyższych przełożonych służbowych, a przede wszystkim wychodzący naprzeciw oczekiwaniom społecznym. Od wskazanej wyżej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. M. N. wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Komendant Główny Policji powtórzył argumentację zawartą w rozkazie personalnym organu I instancji. Dodatkowo wyjaśnił, że stosunek służbowy policjantów jako funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych charakteryzuje się znaczną dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem, bez których służby te tracą nieodzowną w ich funkcjonowaniu operatywność. Obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. W ten sposób przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej pełniącego służbę. Przejawem tej szczególnej podległości służbowej są wynikające z art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o Policji uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta ze stanowiska, przeniesienia z urzędu do służby w innej jednostce Policji oraz mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. Wskazany wyżej rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi M. N. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozkazowi temu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 oraz art. 77 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 ust. 1 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. odpowiadają bowiem prawu. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydanego w niniejszej sprawie rozkazu personalnego był art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Pierwszy z wyżej wymienionych przepisów stanowi, iż do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Zgodnie natomiast z treścią art. 37 a pkt 1 ww. ustawy policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na stanowisko służbowe, albo zwolnienie ze służby nie dłuższy niż 12 miesięcy. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter kompetencyjny, bowiem określono w nim wyłącznie organy uprawione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w nim kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Stąd też w zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. Zauważyć również należy, że stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny i w odróżnieniu od stosunku pracy brak w nim cechy równości stron. Zgodnie z ustawą o Policji stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się podległością i dyspozycyjnością funkcjonariusza wobec zwierzchnika. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o Policji mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego policjanta, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Funkcjonariusz Policji nawiązując stosunek służbowy godzi się więc na możliwość władczego działania swego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego, w tym na decyzje w sprawach osobowych – czyli podejmując decyzję o wstąpieniu do służby w strukturach Policji, kandydat na policjanta świadomie poddaje się służbowej dyspozycji przełożonego, która polegać może także na dowolnym określeniu miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza. Stąd też, zwolnienie skarżącej z zajmowanego stanowiska i przeniesienie jej do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. dokonane zostało w granicach przysługujących organowi władczych uprawnień w stosunku do policjanta, a wynikających z przepisów powołanej ustawy o Policji. Rozkazy personalne wydane w niniejszej sprawie stanowią element realizacji zadań nałożonych na Policję przez ustawę, tj.: zapewnienie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że realizacja tych celów następuje także poprzez kształtowanie sytuacji kadrowej w sposób najbardziej, zdaniem przełożonych, odpowiadający potrzebom do realizacji zadań. W treści uzasadnienia rozkazów personalnych, zarówno organu I jak i II instancji, zawarta jest przy tym argumentacja wskazującą na konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia. Zaskarżony rozkaz w sposób przekonywujący wskazuje na istnienie w sprawie interesu społecznego, tożsamego z interesem Policji, związanego z polityką kadrową, koniecznością reformowania struktur Policji w celu najefektywniejszego, wg. założeń kierownictwa resortu, wykonywania obowiązków i zadań ustawowych. Organ wyjaśnił również powody, dla których zwalniając skarżącą z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego przeniósł ją do swojej dyspozycji. Ustosunkował się również do złożonego w toku postępowania wniosku o dołączenie do akt postępowania dokumentów wskazywanych przez skarżącą. Zaskarżony rozkaz personalny spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymaganiom prawa, ponieważ organ wskazał zarówno przesłanki faktyczne powodujące jej podjęcie, jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętej decyzji. Zawarte w skardze zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.