II SA/Po 83/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) Nr (...) a także postanowienie Wojewody W. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę 200-,zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska Decyzją z dnia (...) 2003 r. Prezydent Miasta P., w którego imieniu działał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2, art. 140 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 4 i art. 142 w związku z art. 44 pkt 9b, art. 216, art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) orzekł o zwrocie na rzecz B. K., R. N., W. N. i W. N. części nieruchomości z księgi wieczystej numer KW (...), oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr (...) o pow. (...) m2 i nr (...) o pow. (...) m2, położonych w P. między ulicami (...), (...) i (...), zobowiązując ponadto powyższe osoby do zwrotu na rzecz Miasta P. określonych w powyższej decyzji kwot. Równocześnie organ orzekający odmówił B. K., R. N., W. N. i W. N. zwrotu części nieruchomości z księgi wieczystej numer KW (...), oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr (...) o pow. (...) m2 i nr (...) o pow. (...) m2. Decyzja powyższa stała się ostateczna i prawomocna z dniem (...) 2003 r. W dniu (...) 2003 r. K. B. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. pismo - sprecyzowane pismem z dnia (...) 2003 r. - w którym zgłosił żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia (...) 2003 r. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Uzasadniając swoje podanie K. B. podniósł, że na działce nr (...) wybudował na podstawie pozwolenia na budowę pawilon handlowy, teren pod pawilonem do (...) 1999 r. dzierżawił od Miasta P., po wypowiedzeniu umowy dzierżawy przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego do (...) 2003 r. nadal płacił za korzystanie z "dzierżawy", poczynił na nieruchomości nakłady i powinien być stroną postępowania zwrotowego. Pismo przekazane zostało Prezydentowi Miasta P. jako właściwemu do jego rozpatrzenia organowi. Decyzją z dnia (...) 2003 r. Prezydent Miasta P., w którego imieniu działał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił K. B. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia (...) 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca był dzierżawcą części działki nr (...), na której rozbudował pawilon handlowy. Umowa dzierżawy została skutecznie rozwiązana z dniem (...) 1999 r. i od tej pory K. B. korzystał z działki bezumownie, za co był obciążany opłatami. Jednakże pomimo wezwań nie opuścił zajmowanej działki i jej nie uporządkował. Skoro zatem K. B. od (...) 1999 r. nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, to w świetle art. 28 kpa nie był stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc nie mógł skutecznie występować z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia (...) 2003 r. Ponadto organ wskazał, że K. B. w dniu (...) 2003 r. wystąpił o wypłatę odszkodowania za nakłady poczynione na przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda W. decyzją z dnia (...) 2004 r. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję z dnia (...) 2003 r. Organ odwoławczy wskazał, że stronami postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości są, w myśl przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, właściciel nieruchomości i podmioty, którym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot, przysługują prawa. Skoro umowa dzierżawy z dnia (...) 1992 r., którą legitymował się K. B., została rozwiązana z dniem (...) 1999 r., to od tego dnia skarżący nie legitymował się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości i nie przysługiwał mu tym samym status strony w postępowaniu zwrotowym. Z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona. Dlatego też, skoro wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez osobę, nie będącą stroną w sprawie, która nie wykazała istnienia interesu prawnego, to niedopuszczalne jest wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych. Na decyzję powyższą K. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, że jego interes prawny do udziału w toczącym się postępowaniu o zwrot nieruchomości wynikał z faktu, iż był on samoistnym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości, za co płacił Miastu P. dzierżawę z tytułu bezumownego korzystania z gruntu. Ponadto organy administracji nie wzięły pod uwagę, że w trakcie trwania umowy dzierżawy wybudował on, na podstawie posiadanego pozwolenia na budowę, na spornym gruncie obiekt budowlany, co również przesądzało o istnieniu jego interesu prawnego. Wyrokiem z dnia (...) 2005 r., sygn. akt (...), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody W. z dnia (...) 2004 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2003 r. Uzasadniając swoje orzeczenie Sąd wskazał na przepisy art. 150 § 1 i § 2 kpa określające organy właściwe w sprawie wznowienia. Sąd wskazał także, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/2003, ONSA 2003 nr 4, poz. 115) w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W ocenie Sądu decyzja Prezydenta Miasta P. o zwrocie nieruchomości z dnia (...) 2003 r. - która jest kwestionowana przez skarżącego w postępowaniu wznowieniowym - została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co doprowadziło do zaistnienia podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Organ administracji po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez K. B. powinien był z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem, czy nie zachodzą przesłanki z art. 150 § 2 kpa, po stwierdzeniu, iż przyczyny wznowienia postępowania powstały w związku z jego działalnością, zobowiązany był on przekazać sprawę do organu wyższego stopnia. W takiej sytuacji organ wyższego stopnia decyduje o dopuszczalności wznowienia i wskazuje organ właściwy do prowadzenia sprawy. Postanowieniem z dnia (...) 2006 r. Prezydent Miasta P., w którego imieniu działał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazał Wojewodzie W. podanie K. B. z dnia (...) 2003 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. (Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego) z dnia (...) 2003 r. W uzasadnieniu powołano się na wyrok WSA z dnia (...) 2005 r. sygn. (...) i zawarte w nim stanowisko i wytyczne Sądu. Wojewoda W. postanowieniem z dnia (...) 2006 r., na podstawie art. 26 § 2 i 3 oraz art. 123 § 1 kpa, wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia podania K. B. z dnia (...) 2003 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2003 r. Decyzją z dnia (...) 2007 r. Starosta P. na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 kpa odmówił wznowienia postępowania na wniosek K. B. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, bowiem z wnioskiem wystąpiła osoba niebędąca stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Zdaniem organu stronami w postępowaniu o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami legitymującymi się interesem prawnym w sprawie, są wyłącznie jej poprzedni właściciel, lub jego spadkobiercy, aktualny właściciel, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy lub obligacyjny do nieruchomości. Postępowanie zwrotowe zakończone kwestionowaną decyzją zostało wszczęte na skutek wniosku B.K., R.N. i W.N. w dniu (...) 2000 r. Starosta podkreślił, że K. B., którego umowa dzierżawy przedmiotowej nieruchomości została rozwiązana w dniu (...) 1999 r., nie posiadał żadnego tytułu prawnego do powyższej nieruchomości w dacie wszczęcia postępowania zwrotowego, stąd też nie może on zostać uznany za stronę tego postępowania. Od decyzji powyższej K. B. odwołał się do Wojewody W. podnosząc, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowane zostały dwa murowane pawilony handlowe, które są jego własnością, pawilony powstały w oparciu o udzielone pozwolenia na budowę, stanowią one nakłady na nieruchomość. Wnioskodawca przyznał, iż aktualnie nie posiada umowy dzierżawy na wymieniony grunt, ale to nie on w 1999 r. wypowiedział umowę, tylko Miasto P. Wojewoda W. decyzją z dnia (...) 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. Organ odwoławczy podtrzymał argumenty organu I instancji, stwierdzając, że w momencie wszczęcia postępowania zwrotowego K. B. nie dysponował żadnym tytułem prawnym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, stąd też nie może on zostać uznany za stronę postępowania zwrotowego. Odnosząc się do zarzutu własności nakładów (pawilonów) Wojewoda wskazał, że kwestia ewentualnego rozliczenia nakładów jakie odwołujący poniósł na zwracanej nieruchomości nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu o zwrot, zaś stronom, w przypadku braku porozumienia, przysługuje co do powyższej kwestii droga sądowa przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. B. Podniósł on, że budynek pawilonu handlowego na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego wybudował legalnie, wniósł o umożliwienie mu nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia, podkreślił, że jest samoistnym posiadaczem nieruchomości, z czego wywodzi swój interes prawny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym postępowaniem umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia jest możliwa jedynie w przypadku zaistnienia kwalifikowanej wady wynikającej wprost z przepisów prawa. Ustawodawca kształtując powyższą procedurę liczył się z możliwością wystąpienia w trakcie trwania procesu administracyjnego wad, usprawiedliwiających podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zapewnienie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia umożliwia realizację zasad sprawiedliwości proceduralnej oraz podnosi zaufanie obywateli do organów administracji. Szczególne odzwierciedlenie wagi tej instytucji, znajduje się, po pierwsze, w enumeratywnym wymienieniu przesłanek dających podstawę wznowienia, oraz zobowiązaniu, w art. 147 kpa, organów administracji do wznowienia postępowania z urzędu, za wyjątkiem określonym w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a kpa. Oznacza to, że organy z urzędu są zobligowane do kontrolowania prawidłowości przebiegu postępowania administracyjnego, a w przypadku wykrycia wad dających podstawę wznowienia, zobowiązane są do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...) 2005 r., wydany na skutek skargi wniesionej przez K. B., jasno wskazał, że postępowanie w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości było obarczone wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzja o zwrocie nieruchomości z dnia (...) 2003 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co doprowadziło do powstania podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Równocześnie Sąd, w dalszej części wyroku, zobowiązał Prezydenta Miasta P. do zbadania z urzędu swojej właściwości w sprawie i określenia czy nie zachodzi w niej przesłanka określona w art. 150 § 2 kpa, a więc, czy o wznowieniu postępowania nie powinien w przedmiotowej sprawie rozstrzygać organ wyższego stopnia, który równocześnie powinien wyznaczyć organ właściwy do dalszego prowadzenia postępowania. Sąd podkreślił również, że w przypadku przekazania sprawy do organu wyższego stopnia, organ ten rozstrzyga o wznowieniu postępowania, nie jest zaś właściwy dla dalszego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu, wskazania wynikające z powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zostały zrealizowane przez organy administracji prowadzące przedmiotowe postępowania. O ile Prezydent Miasta P., po stwierdzeniu braku swojej właściwości rzeczowej w sprawie, postanowieniem z dnia (...) 2006 r. prawidłowo przekazał sprawę Wojewodzie W. jako organowi wyższego stopnia, to jednak postanowienie Wojewody W. z dnia (...) 2006 r. obarczone było wadą. Sąd podkreśla, że w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 - 3 oraz 5 - 8 kpa, organ administracji, na podstawie art. 147 kpa, zobowiązany jest do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu. Przy czym, w przedmiotowej sprawie, organem właściwym do rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 2 kpa, jest właśnie Wojewoda W. Tym samym organ ten powinien w pierwszym rzędzie wydać postanowienie rozstrzygające o wznowieniu postępowania, a dopiero w dalszej kolejności wskazać organ właściwy do prowadzenie dalszego postępowania w sprawie - art. 150 § 2 kpa, art. 149 § 1 i § 2 kpa. Wymienione postanowienie Wojewody wydane zostało więc z naruszeniem przepisów postępowania, co w sposób istotny zaważyło na dalszy toku postępowaniu i wyniku sprawy. Z powyższych względów również Starosta P. rozstrzygając o kwestii wznowienia postępowania dopuścił się naruszenia przepisów o właściwości organów (art. 150 § 2 kpa). Podkreślić należy, że określona w wyroku z dnia (...) 2005 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawa wznowienie - wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu - stanowi samoistną przesłankę podjęcia tego postępowania. Ponadto w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że kwestia badania, czy podmiot domagający się wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa posiada interes prawny, stanowi kwestię ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 295/07, Lex nr 339449, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 350/07, Casus 2007 nr 4, s. 35). Organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zobowiązany jest do badania z urzędu, czy poza przesłanką stanowiącą podstawę wznowienia w sprawie nie występują inne podstawy wznowienia postępowania. Tym samym kwestia rozstrzygnięcia, czy skarżący K. B. legitymuje się interesem prawnym dającym mu przymiot strony postępowania, może być przedmiotem badania już po wznowieniu postępowania, w trakcie trwającego postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wówczas to organ wskazany przez Wojewodę W. rozważy, czy w przedmiotowej sprawie faktycznie zaistniały przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 lub art. 145a kpa, w tym podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Decyzja Starosty o odmowie wznowienia postępowania naruszyła więc także przepisy art. 145 § 1 pkt 3, art. 147 i art. 149 § 2 kpa. W konsekwencji wadliwa i wydana z naruszeniem przepisów postępowania jest także zaskarżona decyzja Wojewody, utrzymująca decyzję Starosty z dnia (...) 2007 r. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, podzielić należy stanowisko organów obu instancji, iż kwestia ewentualnego rozliczenia nakładów, jakie odwołujący poniósł na przedmiotowej nieruchomości nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu o zwrot, drogą właściwą do dochodzenia tego rodzaju roszczeń jest droga przed sądem powszechnym. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody W., poprzedzająca ją decyzja organu Starosty P. z dnia (...) 2007 r., a także postanowienie Wojewody W. z dnia (...) 2006 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda W. rozstrzygnie kwestię wskazaną w postanowieniu Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2006 r. zgodnie z brzmieniem art. 150 § 2 kpa, mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu oraz w wyroku Sądu z dnia (...) 2005 r. sygn. (...). Kwestię wystąpienia przyczyn wznowienia (w tym przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz ocenę interesu prawnego K. B.) należy rozstrzygać zgodnie z art. 149 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...), a także postanowienie Wojewody W. z dnia (...). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powyższej ustawy. /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik /-/ D.Rzymaniak-Owczarczak MK