II SA/Gl 264/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] r. B. D. zwróciła się do Starosty M. o udzielenie pozwolenia na budowę garaży wolnostojących na działkach nr [...] i [...] w M. przy ul. [...]. Do wniosku dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany. Zgodnie z tym projektem budowa garaży przewidziana została na działce nr [...]. Działka ta nie przylega do drogi publicznej lecz jest położona za działką nr [...], która jest zabudowana budynkiem jednorodzinnym i budynkami gospodarczymi. Do realizacji przewidziano [...] garaży. Bilans terenu sporządzono łącznie dla obu działek, przy uwzględnieniu powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy. Dołączono zgodę właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wybudowanie garaży w granicy z działką [...]. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania K. L. oświadczył pisemnie [...] r., że cofa wyrażoną zgodę na budowę garaży w granicy ze względu na przewidywane uciążliwości. Zastrzeżenia wniosła również właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...], M. R. Podniosła, że inwestycja ma charakter komercyjny. Zwróciła uwagę, że w stosunku do inwestorki prowadzone było postępowanie przez organy nadzoru budowlanego, którego przedmiotem było samowolne wykonanie utwardzenia terenu działki. Postępowanie w tym zakresie zostało jednak umorzone. M. R. zarzuciła, że inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a inwestorka posiada już na swojej działce [...] garaże, wynajmowane osobom trzecim. Budowa kolejnych pogorszy warunki sanitarne, bezpieczeństwo, zwiększy uciążliwości. Wykonane roboty już pogorszyły stosunki wodne na gruncie sąsiednim oraz uszkodziły ogrodzenie. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że postępowanie w sprawie samowolnej budowy parkingu przy ul. [...] zostało umorzone decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta M. nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie wskazując, że projekt nie spełnia wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten nie został sprecyzowany. W podstawie prawnej podano przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W następstwie nałożonego obowiązku inwestorka [...] r. przedłożyła zmienioną wersję projektu budowlanego. Projekt ten dotyczy [...] garaży wolnostojących o pow. [...] m2 każdy. Realizację przewidziano na działce nr [...], która nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, w granicy z działką [...]. Bilans terenu, analogicznie jak poprzednio, wykonano dla działek [...] i [...]. Dołączono zgodę małżonków L. z dnia [...] r. na budowę garaży w granicy. Jak wynika z materiału sprawy, działki objęte wnioskiem leżą na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. (Dz. Urz. Woj. [...] r., nr [...], poz. [...]), oznaczony jest symbolami [...]MN– tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz [...]– droga lokalna (ul. [...]). Decyzją z dnia [...] r. Starosta M. odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę garaży. W uzasadnieniu podał, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem. Niezgodność ta polega na tym, że również po zmianie projektu, planowane zagospodarowania działki nie zabezpiecza możliwości realizacji na obu działkach funkcji podstawowej, jaką jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o niskiej intensywności. Podniesiono także, że projekt budowlany nie odpowiada prawu, albowiem brak w nim oryginału zgody sąsiada na budowę w granicy, brak uzgodnienia lokalizacji jednego z garaży na wodociągu, brak uzgodnienia włączenia komunikacyjnego do drogi gminnej, brak rzędnych wysokościowych oraz rzędnych posadowienia. Wnioskodawczyni nie spełniła zatem obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. W odwołaniu od decyzji B. D. zanegowała stanowisko organu odnośnie niezgodności projektu z planem. Powołała się na znajdującą się w projekcie opinię lokalizacyjną z dnia [...] r., w której stwierdzono, że budowa garaży jest zgodna z planem, albowiem odpowiada funkcji uzupełniającej. Podniosła, że organy nie są uprawnione do sugerowania inwestorom określonych zamierzeń inwestycyjnych. Zarzuciła też, że M. R. nie jest stroną postępowania, albowiem jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Do odwołania dołączono oryginał zgody małżonków L. na budowę w granicy oraz opinię [...] Sp. Z o.o. w M. z dnia [...] r., którą Spółka ta potwierdziła, że wodociąg zlokalizowany na działce jest nieczynny i nie wnosi zastrzeżeń do usytuowania na nim garażu blaszanego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że mimo skorygowania projektu budowlanego skarżąca nie wypełniła obowiązku doprowadzenia go do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia odmowę udzielenia pozwolenia. Argument, że o zgodności z planem przesądza złożona opinia lokalizacyjna jest nieskuteczny, albowiem opinia ta nie ma charakteru wiążącego dla organu udzielającego pozwolenia. Podstawową funkcją terenu przeznaczonego pod inwestycję jest adaptacja i projektowanie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o niskiej intensywności. W odniesieniu do działki [...] planowana inwestycja narusza zapisy planu, albowiem zrealizowanie garaży uniemożliwi ewentualną realizację funkcji podstawowej. Uzasadnieniem dla udzielonej odmowy jest także fakt, że inwestycja ma być zrealizowana w granicy z działką sąsiednią. Zgoda właścicieli działki sąsiedniej nie ma znaczenia a warunki dopuszczenia zabudowy w granicy wyznaczają przepisy techniczno-budowlane. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lokalizacja budynku w granicy jest dopuszczalna jedynie, gdy rozmiar działki nie pozwala na inne usytuowanie obiektu lub strona uzyska zgodę Ministra Budownictwa. Zastrzeżono natomiast, że odmowy udzielenia pozwolenia nie mogły stanowić argumenty organu I instancji, dotyczące braków projektu w zakresie uzgodnienia lokalizacji na wodociągu, uzgodnienia włączenia komunikacji do drogi gminnej, ustalenia rzędnych wysokościowych i rzędnych posadowienia. Braki w tym zakresie podlegały usunięciu po nałożeniu takiego obowiązku przez organ w postanowieniu. W skardze do sądu administracyjnego B. D. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podniosła, że zarzut niezgodności decyzji z planem jest arbitralny, albowiem o zgodności tej świadczy opinia lokalizacyjna wydana przez podmiot najlepiej zorientowany w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamierzona inwestycja nie realizuje funkcji podstawowej, jest jednak zgodna z funkcją dopuszczalną. Zwróciła uwagę, że organ wydający pozwolenie nie jest uprawniony do badania zgodności inwestycja z planem, może w tej sprawie zwrócić się jedynie o interpretację do organu gminy. Nadto nie rozważono jej zarzutu o braku legitymacji sąsiadów do udziału w postępowaniu. Jako pozbawione podstaw oceniła także twierdzenie organu, że kwestia zgody sąsiadów na powstanie garaży w granicy nie ma znaczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącej, że nie są uzasadnione jej zarzuty, dotyczące prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania oraz braku kompetencji organu udzielającego pozwolenia na budowę do oceny zgodności zamierzenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania. W pierwszej kwestii, w przekonaniu Sądu, prawidłowo przyjęto legitymację właścicieli sąsiednich działek do udziału w postępowaniu w charakterze stron. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulacja ta nie stoi w sprzeczności z definicją strony zawartą w kodeksie postępowania administracyjnego w art. 28, stanowiącą, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy. Oddziaływanie obiektu oznacza bowiem właśnie związek między inwestycją a sferą uprawnień innych osób. Osoby te są uprawnione do udziału w postępowaniu, aby monitorować, czy korzystanie z własnych uprawnień przez inwestora mieści się w ograniczeniach wynikających z przepisów prawa. Jednym z ograniczeń ciążących na inwestorze są m.in. warunki sytuowania obiektów względem granic działek, czy warunki dopuszczalnego zacienienia, wynikające z przepisów techniczno-budowlanych. Oznacza to, że właściciele działek bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, są uprawnieni do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co zapewnia im możliwość monitorowania zgodności udzielanego pozwolenia z przepisami. Nie można postawić tezy, że osoby takie mają legitymację dopiero wtedy, gdy dochodzi do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, nie mają jej jednak na etapie udzielenia pozwolenia. W ten sposób osoby takie, pozbawione wglądu w akta sprawy, mogłyby dochodzić ochrony dopiero po rozpoczęciu robót budowlanych, co nie byłoby rozwiązaniem ekonomicznym procesowo. Należy podkreślić, że pierwotna wersja projektu zagospodarowania działki inwestorki przewidywała budowę garaży w zbliżeniu także do granicy z działką [...]. W tej sytuacji brak było podstaw do odmowy jej właścicielce statusu strony. Nie jest zasadny także zarzut braku kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej do badania zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, który wyraźnie przewiduje, ze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ bada zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (to w sytuacji, gdy brak jest planu zagospodarowania). Teza o braku takiej kompetencji, sformułowana w powołanym przez skarżącą orzeczeniu sądu administracyjnego, została wyrażona na gruncie odmiennego stanu prawnego, pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. O zagospodarowaniu przestrzenny. Ustawa ta utraciła moc w związku z wejściem w życie z dniem 11 lipca 2003 r. aktualnie obowiązującej ustawy z 27 marca 2003 r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W uprzednim stanie prawnym, decyzje wydawane w przedmiocie warunków zabudowy miały inny charakter, stwierdzały właśnie zgodność zamierzenia z planem zagospodarowania, stąd w konsekwencji uznawany brak kompetencji organu udzielającego pozwolenia na budowę do samodzielnego badania tej kwestii. Aktualnie decyzje wydawane na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego są wydawane tylko w sytuacji, gdy brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, zaś organ udzielający pozwolenia na budowę bada odpowiednio: zgodność zamierzenia z planem (gdy istnieje) lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (gdy plan nie istnieje). Należy natomiast zgodzić się ze skarżącą, że przyjęta przez organy sprzeczność zamierzenia z planem miejscowym bazuje na wadliwym założeniu. Nie da się obronić teza, że na każdej działce stanowiącej jednostkę geodezyjną, możliwość realizacji dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu zależy od zagwarantowania realizacji na tej działce podstawowego sposobu zagospodarowania. Posiadając nieruchomość złożoną z kilku działek geodezyjnych właściciel nie jest zobowiązany do realizacji na każdej z nich podstawowego sposobu zagospodarowania dopuszczonego prawem. Każde zagospodarowanie, jeśli mieści się w przyjętych planem zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy zakwalifikować jako zgodne z planem a sposób zagospodarowania określony jako podstawowy nie może być traktowany jako zagospodarowanie obowiązkowe każdej działki geodezyjnej, warunkujące realizację zagospodarowania dopuszczalnego. Działka skarżącej znajduje się w jednostce o symbolu [...] MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 11 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. (Dz. Urz. Woj. [...] r., nr [...], poz. [...]), podstawowe zasady zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu to adaptacja i projektowanie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o niskiej intensywności. Jako dopuszczalny sposób zagospodarowania wskazuje się drogi dojazdowe, urządzenia infrastruktury technicznej obsługujące funkcję podstawową, strefy parkingowe, budynki gospodarcze, garaże wolnostojące. Przepis § 4 pkt 4 i 5 tej uchwały zawiera definicje legalne użytkowania podstawowego i dopuszczalnego. Przez użytkowanie podstawowe należy rozumieć ustalony w planie rodzaj użytkowania, któremu winny być podporządkowane inne rodzaje użytkowania, określone jako dopuszczalne. Natomiast użytkowanie dopuszczalne to ustalony w planie rodzaj użytkowania, który uzupełnia użytkowanie podstawowe. Ta subsydiarność użytkowania dopuszczalnego jest jego istotną cechą, warunkującą zgodność zamierzenia z planem. Wskazane regulacje winny być dla organów administracji podstawą do oceny dopuszczalności realizacja określonej inwestycji. Zaplanowana budowa garaży będzie mogła zostać uznana za zgodna z planem, jeśli zostanie zweryfikowana jako mająca uzupełnić zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie jako mająca służyć innym celom, np. prowadzeniu działalności gospodarczej lub świadczeniu usług. Kwalifikacja stanu faktycznego w tym zakresie mieści się w granicach kompetencji organów ustalających zgodność inwestycji z planem. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa również argument organu odwoławczego odnoszący się do skutków usytuowania planowanych garaży w granicy. Organ pominął zapis § 12 ust. 5 pkt 2 powoływanej uchwały Rady Miejskiej w M. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się budowę w granicy działki lub [...] m od niej po uzyskaniu zgody właściciela działki. Taki zapis planu koreluje z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) Zgodnie z przepisem § 12 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia, sytuowanie budynków ze ścianą bez otworów dopuszcza się w odległości [...] m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeśli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie, zatem powołanie się na przepisy rozporządzenia jako uzasadnienie dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie jest prawidłowe. W tym zakresie, ze względu na zapisy planu, nie jest konieczne ani korzystanie z instytucji odstępstwa od warunków technicznych, ani rozważanie czy wielkość działki wyklucza inne usytuowanie. Zgodnie z zapisem planu, dodatkowym warunkiem jest jedynie zgoda właściciela działki sąsiedniej. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono ze względu na brak stosownego wniosku, złożonego do czasu zamknięcia rozprawy (art. 210 § 1 powołanej ustawy).