II SA/Lu 361/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego warunków rozbudowy obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak: [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 marca 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2008 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 24 przy ul. K. [...] w T. L. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie wszczęte zostało na wniosek J. W., właściciela działki nr ewid. 23 w T. L., który twierdził, że roboty budowlane prowadzone na sąsiedniej działce nr ewid. 24 przez T. T. stanowią samowolę budowlaną. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego prowadzone są w oparciu o decyzję z dnia 27 grudnia 1999 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę. Inwestor w trakcie realizacji robót dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego w/w decyzją projektu budowlanego polegających na: - podwyższeniu ścian frontowych budynku nad stropem poddasza o około 50 cm (wysokość budynku w szczycie dachu jest zgodna z projektem budowlanym), - zmniejszeniu spadku dachu w stosunku do projektowanego, - wykonaniu w dachu lukarny w miejsce okna dachowego, - wykonaniu w elewacji frontowej płyty podpartej dwoma słupami zamiast wspornikowej płyty balkonowej nad wjazdem do garażu. Dokonane odstępstwa nie stanowią istotnych odstępstw, o których mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W postępowaniu administracyjnym ustalono także, że w ścianie północnej budynku (w części ściany nie objętej rozbudową) znajdują się trzy otwory okienne (dwa w poziomie parteru i jedno w poziomie poddasza). Według oświadczenia T. T., przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany przez jej rodziców w latach 60-tych ubiegłego wieku i nie zachowały się żadne dokumenty związane z jego budową. W północnej ścianie budynku, zlokalizowanej w granicy działki, od początku znajdowały się otwory okienne. Potwierdziła to świadek M. D. Z uwagi na fakt, że strony postępowania nie kwestionowały powyższych okoliczności należało dać wiarę twierdzeniom inwestorki T. T. W dniu 17 kwietnia 2007 r. J. W. oświadczył, że nie zgłasza żadnych roszczeń do obecnego stanu przedmiotowego budynku mieszkalnego i wniósł o umorzenie postępowania. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego należało uznać za bezprzedmiotowe, albowiem brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. Przeprowadzone postępowanie wykazało bowiem, że roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę dnia 27 grudnia 1999 r. i przy ich realizacji nie zaistniały istotne odstępstwa od warunków pozwolenia. Z treści tej decyzji wynika, że przedmiotowy obiekt usytuowany jest przy północnej i wschodniej granicy działki ze ścianami oddzielenia przeciwpożarowego od strony granic działki (część garażowo-gospodarcza). Z zapisu decyzji wynika, iż wykonanie ściany oddzielenia pożarowego obejmuje część rozbudowaną, w której na parterze znajduje się garaż, pomieszczenie gospodarcze i klatka schodowa. W punkcie 6 opisu technicznego wymieniono projektowane zmiany w istniejącym budynku mieszkalnym. W spisie tym nie wyszczególniono zamurowania istniejących w ścianie północnej otworów okiennych, jako projektowanej zmiany, a wymieniono natomiast wymianę stolarki. Samo nienaniesienie przez projektanta omawianych otworów okiennych na rzutach i przekroju, bez jakiejkolwiek adnotacji o konieczności ich zamurowania nie potwierdza faktu, iż zatwierdzony projekt budowlany przewidywał zamurowanie tych otworów. Skoro otwory okienne w ścianie północnej znajdują się od około 50 lat i nie są objęte rozbudową, to brak jest podstaw do orzekania co do legalności ich istnienia w tym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Burmistrz Miasta reprezentujący Gminę Miejską, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 1 i § 3 kpa, nie wskazując podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wymienione w niej przepisy art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego są tylko przepisami proceduralnymi wskazującymi kompetencje organów nadzoru budowlanego do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wadliwe jest stanowisko organów obu instancji, co do braku podstaw likwidacji otworów okiennych w ścianie północnej budynku istniejących od 50 lat. W ocenie skarżącego fakt zaznaczenia na rysunku projektu (stanowiącego uzupełnienie opisu technicznego) zamurowania okien w ścianie północnej oznacza konieczność likwidacji tych okien zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozostawienie otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy działki stanowi naruszenie § 226 ust. 1 i § 232 ust. 1 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ściana taka, by spełniać wymogi przewidziane dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, nie może mieć żadnych otworów i musi być wykonana z określonych materiałów niepalnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zaskarżona decyzja stanowi o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę i te naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą. Zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Nie jest zasadnym zarzut skargi, że decyzja ta rażąco narusza prawo, a w szczególności przepis art. 107 § 1 i § 3 kpa przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bo podstawą taką nie mogą być jedynie przepisy art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane będące wyłącznie przepisami kompetencyjnymi. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie odwoławczym i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymała ona w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2008 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. 24 przy ul. K. [...] w T. L. Decyzja organu pierwszej instancji wskazała w swojej osnowie, jako podstawę prawną umorzenia postępowania administracyjnego przepis art. 105 § 1 kpa, zaś organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w tej decyzji zarówno co do podstawy prawnej jak i argumentacji przemawiającej za umorzeniem postępowania w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania przepisu art. 105 kpa i umorzenia postępowania administracyjnego. Powołany jako podstawa zaskarżonej decyzji przepis art. 105 § 1 kpa stanowi, że organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Nie można uznać za prawnie uzasadnione stanowiska zaskarżonej decyzji, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wydania decyzji o umorzeniu postępowania, kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych. W sprawie niniejszej postępowanie wszczęte zostało na wniosek J. W. Należy jednakże zauważyć, że postępowanie to dotyczyło prowadzenia rozbudowy obiektu budowlanego, a zatem organy nadzoru budowlanego mogły prowadzić takie postępowanie również z urzędu jako służby nadzoru publicznego nad budownictwem uprawnione do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego na mocy przepisów art. 80 i następnych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Stroną prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego był nie tylko wnioskujący o wszczęcie tego postępowania J. W., ale również inwestorka przedmiotowej rozbudowy T. T. oraz Gmina Miejska. Gmina jako właściciel działki nr ewid. 23 w T. L. w granicy, z którą usytuowana jest ściana północna rozbudowywanego budynku posiadająca otwory okienne, ma na podstawie art. 28 kpa przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, dotyczącym prowadzonej na działce nr ewid. 24 rozbudowy obiektu. Reprezentujący gminę Burmistrz Miasta w toku postępowania administracyjnego obu instancji, konsekwentnie domagał się nakazania T. T. jako inwestorce prowadzonej przebudowy budynku mieszkalnego, aby zlikwidowała otwory okienne w ścianie północnej obiektu. W sytuacji, gdy strona postępowania jest zainteresowana, czy wręcz domaga się wydania decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych, niedopuszczalnym jest, w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Nawet brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. O ile wynik przeprowadzonego należycie postępowania nie pozwala uznać żądania strony za uzasadnione, organ powinien wydać decyzję odmawiającą uwzględnienia żądania, a nie decyzję o umorzeniu postępowania. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.