II OSK 1360/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 740/06 w sprawie ze skargi L. Ż. na decyzję Wojewody P. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2) zasądza od Wojewody P. na rzecz L. Ż. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 740/06 oddalił skargę L. Ż. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Starosta Powiatowy w Pucku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla D. i M. O. polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (segment środkowy) - zabudowa tarasu do wysokości parteru od strony południowej oraz nadbudowie przybudówki parteru do wysokości piętra od strony północnej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] we W.. Organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] lipca 2005 r. inwestor złożył wniosek o uzyskanie pozwolenia na budowę - rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] we W., dołączając do podania dokumentację budowlaną. Do wniosku nie załączono decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] sierpnia 2005 r. inwestor uzupełnił wniosek o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy z dnia 29 listopada 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Starosta Powiatowy w Pucku nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej do dnia [...] września 2005 r. W dniu [...] września 2005 r. inwestor złożył uzupełnioną dokumentację projektową. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta Powiatowy w Pucku odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części inwestycji, która znajduje się na działce nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania D. i M. O. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] marca 2006 r. inwestor złożył oświadczenie, że przedmiotowa inwestycja nie będzie wykraczać poza granicę działki nr [...], która stanowi jego własność. Odwołanie od decyzji Starosty Powiatowego w Pucku z dnia [...] marca 2006 r. złożyła L. Ż. . L. Ż. zarzuciła wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy istnieje sprzeczność między oświadczeniem inwestora z dnia [...] marca 2006r. a projektem budynku. Inwestorzy nie posiadają bowiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla całego obszaru inwestycji ( tj. odnośnie działki nr [...] będącej własnością L. Ż. ). Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że organy administracji architektoniczno - budowlanej zobligowane są do rozpatrzenia wniosku inwestora zgodnie z jego treścią. Organ podał, iż do wniosku o udzielenie pozwolenia inwestorzy załączyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] przy ul. [...] we W., a przedłożony projekt zagospodarowania przedmiotowej inwestycji ogranicza się jedynie do terenu działki nr [...]. W aktach znajduje się również oświadczenie inwestorów, że projektowana rozbudowa i nadbudowa nie będzie wykraczać poza teren działki nr [...]. Inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, potwierdził prawdziwość danych w nim zamieszczonych i ponosi w tym zakresie odpowiedzialność karną - zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego. W skardze na powyższą decyzję L. Ż. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, t.j. art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego, polegającego na wydaniu pozwolenia na budowę mimo braku oświadczenia w przedmiocie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla całego obszaru inwestycji objętego projektem. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania ( art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) polegające na wydaniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie wyjaśniono sprzeczności pomiędzy oświadczeniem inwestora z dnia [...] marca 2006 r., a projektem budynku, a także nie wyjaśnienie przez organ II instancji sprzeczności pomiędzy treścią decyzji a zatwierdzonym tą decyzją projektem. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 16 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji sprzecznej z inną ostateczną decyzją administracyjną oraz naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podniósł, że zgodnie art. 35 ust 4 ustawy - Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast jednym z warunków wydania pozwolenia na budowę z art. 32 ust. 4 jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym i jak każdy inny dowód podlega ocenie organu administracji publicznej (art. 80 k.p.a.). Zakwestionowanie tego oświadczenia przez stronę, aby mogło odnieść skutek w postaci odmowy wydania pozwolenia na budowę, powinno być udokumentowane w sposób nie budzący wątpliwości. Organ nie powinien akceptować treści oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy w konfrontacji z dokumentem, jawi się ono jako oczywiście fałszywe. W takim zakresie organ jest zobowiązany do oceny prawdziwości oświadczenia złożonego przez inwestora i w konsekwencji zakwestionowania jego wartości dowodowej. L. Ż. nie przedstawiła dowodu, który mógłby podważyć prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w graniach określonych załączonym do akt sprawy projektem budowlanym. W ocenie Sądu, pozostałe zarzuty skargi zostały rozważone przez organ II instancji w ramach kontroli instancyjnej a wyciągnięte wnioski są prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. Ż. , reprezentowana przez adwokata A. T.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które to uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy 3. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne L. Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ oceniając oświadczenie inwestora zobowiązany jest do zastosowania reguł wynikających z art. 80, art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazano, że w sprawie istnieją oczywiste sprzeczności pomiędzy oświadczeniem inwestora, który oświadczył o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i oświadczył, że inwestycja ogranicza się do działki nr [...], wnioskiem o pozwolenie na budowę, który dotyczy działki nr [...] a faktyczną treścią projektu. Z projektu wynika, że przedmiotem projektu jest nadbudowa budynku, który powstał z przekroczeniem granicy nieruchomości i wchodzi na działkę nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że z mapki znajdującej się aktach sprawy wynika, iż część budynku na której ma zostać wybudowana nadbudowa znajduje się na działce nr [...], a jednocześnie z treści projektu wprost wynika, że nadbudowa ma być dokonywana zgodnie z dotychczasowym obrysem budynku. W takiej sytuacji organ zobowiązany był do wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy treścią wniosku o pozwolenie na budowę a projektem, z którego jednoznacznie wynika, iż zaprojektowana nadbudowa musi przekraczać granicę działki nr [...] - podobnie jak przekracza granicę aktualnie istniejący budynek. Nie wyjaśnienie powyższych okoliczności oraz dowolne ustalenie organu, że inwestor złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy oświadczenie odnosi się jedynie do jednej z działek, na których realizowana ma być inwestycja, winno być podstawą uchylenia decyzji. Nadto Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem strony, organ oceniając, czy wniosek odpowiada warunkom z art. 35 ust.1 Prawa budowlanego, a oświadczenie warunkom z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego jest uprawniony i zobowiązany do przeprowadzenia oceny, czy oświadczenie w rzeczywistości odnosi się do całego obszaru objętego projektem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów. Jak stanowi art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem, bez rozważenia, czy inwestor spełnił wszystkie warunki dla uzyskania pozwolenia na budowę przewidziane w tychże przepisach, decyzja o pozwoleniu na budowę nie może zostać wydana. W szczególności, organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ( lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego ) sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanej wyżej ustawy. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Po myśli art. 3 pkt 11 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie organy administracji przyjęły, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). W ocenie Sądu pierwszej instancji to stanowisko organów jest prawidłowe, gdyż L. Ż. nie przedstawiła dowodu, który mógłby podważyć prawdziwość oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w graniach określonych załączonym do akt sprawy projektem budowlanym. Takie stanowisko budzi uzasadnione zastrzeżenia, a to za sprawą załączonych do akt sprawy dokumentów i wynikających z nich okoliczności. Dokumenty te pozostały poza sferą oceny organów administracji publicznej, mimo obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zaakceptował takie działanie organów i nie dostrzegł konieczności wyjaśnienia podstawowych okoliczności dla właściwego rozpatrzenia sprawy – istotnych dla zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji zdaje się nie zauważać, że organy obu instancji bezkrytycznie opierają się na oświadczeniu inwestora złożonym w dniu [...] marca 2006 r., że przedmiotowa inwestycja nie będzie wykraczać poza granice działki nr [...], która stanowi własność inwestorów D. i M. O. . Tymczasem z projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu w powiązaniu z pismem geodety R. O. dotyczącym wznowienia granic działki nr [...] i działki nr [...] ( pomiaru dokonano w obecności właścicieli tych nieruchomości ) oraz pismem D. i M. O. z dnia [...] czerwca 2000 r. zdaje się wynikać, że rozbudowa i nadbudowa budynku inwestora może wykroczyć poza granice działki nr [...]. Zarówno pismo geodety R. O. jak i pismo D. i M. O. przemawia za przyjęciem tezy, iż istniejący budynek D. i M. O. posadowiony został częściowo na działce nr [...] będącej własnością L. Ż. . Według pisma geodety budynek z działki [...] znajduje się częściowo na działce nr [...] i wielkość ta wynosi 18 cm na całej długości budynku. D. i M. O. w piśmie z dnia [...] czerwca 2000 r. przyznali, że "znikoma część narożnika ściany nośnej budynku oraz ścianki ogrodzenia, na której oparty jest taras znajdują się na działce nr [...]". Jednocześnie w piśmie tym D. i M. O. wskazali, że z mocy art. 231 Kodeksu cywilnego służy im roszczenie o wykup w/w części działki, gdyż "przedmiotowa część budynku inwestorów została wzniesiona na terenie działki nr [...] skutkiem budowy zgodnie z ostateczną decyzją wydaną przez Naczelnika Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1984 r." i dlatego należy uznać, że "są samoistnymi posiadaczami w dobrej wierze tego gruntu". Powyższe okoliczności dostrzegł organ i instancji, o czym świadczy uzasadnienie decyzji Starosty Powiatowego w Pucku z dnia [...] listopada 2005 r. Jednak po uchyleniu tej decyzji przez Wojewodę Pomorskiego (decyzją z dnia [...] lutego 2006 r.) organ I instancji poprzestał na oświadczeniu inwestora z dnia [...] marca 2006 r., że przedmiotowa inwestycja nie będzie wykraczać poza granice działki nr [...]. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie dokonali żadnej oceny tego oświadczenia świetle złożonych dokumentów, w tym projektu budowlanego, projektu zagospodarowania terenu i wskazanych wyżej pism, co dodatkowo nosi znamiona dowolnej ( wybiórczej ) oceny materiału dowodowego. Takie działanie, naruszające przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Tak organy administracji publicznej jak i Sąd pierwszej instancji zdają się nie dostrzegać różnicy między oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a oświadczeniem inwestora co do zakresu planowanej rozbudowy oraz nadbudowy i terenu, na którym inwestycja ma być realizowana. W niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie, czy planowana rozbudowa i nadbudowa dotyczy też działki nr [...] i to niezależnie od przyczyn ewentualnego usytuowania budynku inwestorów częściowo na działce nr [...]. Jeśli budynek inwestora faktycznie znajduje się częściowo na działce nr [...], stanowiącej własność L. Ż. , to organ nie może udzielać pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku z naruszeniem prawa własności - tj. udzielić pozwolenia, gdy inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania częścią działki nr [...] na cele budowlane - i tym samym sankcjonować uprzednie i nowe naruszenie prawa własności. Wprawdzie skutki ewentualnego usytuowania istniejącego budynku inwestora częściowo na działce nr [...] pozostają poza oceną i kompetencjami organów właściwych w sprawach udzielania pozwolenia na budowę, to jednak okoliczności tej organy nie mogą pomijać przy ocenie zakresu rozbudowy i nadbudowy budynku oraz posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. całym terenem, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. A zatem, organy winny wyjaśnić i ustalić, czy planowana rozbudowa i nadbudowa dotyczy części budynku inwestora, która faktycznie znajduje się na działce nr [...] (nie będącej własnością inwestora ) i wówczas rozważyć oraz ocenić kwestie dotyczące posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli bowiem rozbudowa i nadbudowa budynku miałaby dotyczyć części budynku faktycznie wybudowanego na działce nr [...], to planowana nadbudowa i rozbudowa też zostałyby zrealizowana na tejże działce. Organy winny zatem ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy przedmiotowa inwestycja została w jakiejś części zaprojektowana na działce nr [...], a jeśli tak to czy inwestor posiada prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane. Nie może zostać uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, objętych dyspozycją art. 35 ust. 1 i 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Skoro organy administracji publicznej nie wyjaśniły należycie sprawy przed wydaniem decyzji i uchybienia, jakich się dopuściły mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając tych uchybień naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego stwierdzić należy, iż Sąd prawidłowo przypisał oświadczeniu inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania gruntem cechy dowodu i dopuścił możliwość zakwestionowania tego dowodu. Jednocześnie jednak nie dostrzegł różnicy między oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a oświadczeniem inwestora co do zakresu planowanej rozbudowy oraz nadbudowy i terenu, na którym inwestycja ma być realizowana – o czym była już wyżej mowa. W świetle powyższych rozważań zasadne jest stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż organ oceniając, czy wniosek odpowiada warunkom z art. 35 ust.1 Prawa budowlanego, a oświadczenie warunkom z art. 32 ust. 4 tej ustawy jest uprawniony i zobowiązany do przeprowadzenia oceny, czy oświadczenie w rzeczywistości odnosi się do całego obszaru objętego projektem. Ta kwestia wiąże się z prawidłowym stosowaniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.