II SA/Wr 292/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008r. sprawy ze skargi Spółki A w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych w budynku nr 25 przy ul. [...] w S.. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem Nr [...], podjętym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, PINB w Ś. nałożył na zarządcę obiektu obowiązek wykonania ekspertyzy przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) w w/w budynku, ze szczególnym uwzględnieniem stanu technicznego, sprawności funkcjonowania i przepustowości przewodów kominowych, prawidłowości włączenia do przewodów kominowych pieców i przyborów gazowych, rozpływu (napływu i odpływu) powietrza w lokalach mieszkalnych w stosunku do wymagań niezbędnego minimum higienicznego. W dniu 25 maja 2005 r. Spółka A dostarczył ekspertyzę, opracowaną w maju 2005 r.. Dnia 7 listopada 2006 r. organ pierwszoinstancyjny przeprowadził w obecności kominiarza oraz przedstawiciela zarządcy kontrolę pod kątem zadymienia lokalu nr 5 w przedmiotowym budynku, podczas której, przy rozpalonych piecach w lokalach nr 1 i nr 5 nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Następnie pismem z dnia 8 listopada 2006r. wezwano zarządcę do przedłożenia dokumentów związanych z utrzymaniem obiektu, a w szczególności: książki obiektu budowlanego, protokołów badań, sprawdzeń wymaganych przepisem art. 62 Prawa budowlanego oraz protokołów dotyczących wykonania zaleceń ekspertyzy technicznej z maja 2005 r.. Wielokrotne kontrole kominiarskie potwierdziły drożność przewodów kominowych oraz prawidłowy ciąg. W dniu 28 listopada 2006 r. przesłuchano pełnomocników zarządcy, którzy stwierdzili, że obowiązek wynikający z decyzji PINB nr [...] został wykonany nie przez zobowiązanego, lecz Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] 25, a wszystkie roboty budowlane wynikające z zaleceń ekspertyzy technicznej zostały wykonane pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane. Na dowód wykonanego obowiązku zostały dołączone do akt sprawy kserokopie protokołów, pism oraz książka obiektu. W konsekwencji decyzją Nr [...] PINB umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Po przeanalizowaniu odwołania wniesionego przez Spółkę A organ II instancji stwierdził, że podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 105 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Jak wskazał WINB, celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty i temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej, zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków. Jednakże ten cel nie zawsze może być osiągnięty, co wynika z przyczyn o różnym charakterze. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, przez co nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jak wskazał organ II instancji, w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest nieodpowiedni stan techniczny przewodów kominowych w budynku nr 25 przy ul. [...] w S.. Zgromadzony materiał dowodowy (w tym ekspertyza stanu technicznego przewodów kominowych, prawidłowego podłączenia urządzeń do przewodów, zakresu wad i sposobu ich usunięcia sporządzona w maju 2005 r.) dowodził o naruszeniu przez właściciela przedmiotowego obiektu przepisu art. 61 Prawa budowlanego, w myśl którego na właścicielu lub zarządcy obiektu spoczywa obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym. Z akt sprawy ponadto wynika, że nieodpowiedni stan techniczny wszystkich przewodów kominowych został przez Wspólnotę Mieszkaniową w/w budynku usunięty i zostały wykonane wszystkie zalecenia ekspertyzy technicznej. Tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji nakładającej na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, co obliguje organ nadzoru do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Wobec powyższego organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości w decyzji organu I instancji pod względem merytorycznym rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowania przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję wniósł Spółka A w S., domagając się uchylenia decyzji obu instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymując argumenty podniesione w odwołaniu, wskazała, że organy nie dostrzegają różnicy pomiędzy pojęciem przedmiotu sprawy, a konsekwencją w sferze faktów, zdarzeń prawnych, które wystąpiły w toku postępowania. Wprawdzie przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie o istnieniu bądź nieistnieniu obowiązku usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, jednakże nie jest nim stan faktyczny sprawy – stan techniczny obiektu budowlanego. Fakt usunięcia niewłaściwego stanu technicznego przewodów kominowych (abstrahując od tego, że nie usunął go adresat decyzji) nie może być przesłanką umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem skarżącego decyzje oparte na tym założeniu są sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadą instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych. Przy zastosowaniu prezentowanych przez organu nadzoru budowlanego poglądów wyłączone od takiej kontroli pozostawałyby decyzje natychmiast wykonalne. Organ I instancji wydając decyzję z nadanym rygorem wykonalności rozstrzygałby tak naprawdę ostatecznie o istnieniu obowiązku administracyjnego. Wykonanie tego obowiązku i zaskarżenie decyzji musiałoby skutkować umorzeniem postępowania i ewentualnie w dalszej kolejności utrzymaniem w mocy decyzji o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie została uwzględniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 k.p.a. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy nadzoru budowlanego, Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy tutaj zaznaczyć, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 1984 r.; sygn. akt II SA 2085/83; ONSA 1984, Nr 1, poz. 23). W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania. To zaś uzasadniało umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych w budynku nr 25 przy ul. [...] w S.. Bez znaczenia ma w tej sytuacji fakt, że obowiązek został wykonany przez nieadresata decyzji, tj. Wspólnotę Mieszkaniową przedmiotowego budynku. Usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych eliminuje możliwość orzekania w tym przedmiocie i czyni to postępowanie bezprzedmiotowym w stosunku do zobowiązanego, tj. Spółki A. Jak wynika z akt sprawy (znajdujące się w aktach dołączonych do sprawy II SA/Wr 457/06) postanowieniem z dnia [...] Nr [...], podjętym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymanego w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] Nr [...], PINB w Ś. nałożył na zarządcę obiektu obowiązek wykonania ekspertyzy przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) w w/w budynku, ze szczególnym uwzględnieniem stanu technicznego, sprawności funkcjonowania i przepustowości przewodów kominowych, prawidłowości włączenia do przewodów kominowych pieców i przyborów gazowych, rozpływu (napływu i odpływu) powietrza w lokalach mieszkalnych. Żądaną ekspertyzę, opracowaną w maju 2005 r., zatytułowaną "Stan techniczny przewodów kominowych, prawidłowego podłączenia urządzeń do przewodów, zakres wad i sposób ich usunięcia", autorstwa rzeczoznawcy budowlanego mgr. inż. R.Ch., dostarczył w dniu 25 maja 2005 r. Spółka A. Należy również zauważyć, że postanowienie z dnia [...] Nr [...] zostało zaskarżone do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 6 października 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 650/05) oddalił skargę Spółki A w S.. Również skarga kasacyjna wniesiona przez stronę skarżącą została wyrokiem NSA z dnia 13 marca 2008 r. oddalona (sygn. akt II OSK 214/07). W wyroku tym NSA wskazał m.in., że w okolicznościach tej sprawy dopuszczalne było nałożenie przedmiotowego obowiązku na skarżącego, a nie na wspólnotę mieszkaniową z uwagi na treść zawartej umowy o zarządzanie i zakres nałożonego obowiązku (s. 13-14). Następnie decyzją z dnia [...] Nr [...] organ I instancji nakazał Spółce A usunąć w terminie natychmiastowym, z zachowaniem procedury wymaganej przepisami Prawa budowlanego, pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, nieodpowiedni stan techniczny przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) w przedmiotowym budynku. Wprawdzie decyzja ta została uchylona przez organ II instancji (decyzja z dnia [...] Nr [...]), a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania, to jednak zarządca obiektu działając na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej przedmiotowego budynku przystąpił do realizacji nałożonego w/w decyzją Nr [...] obowiązku. Również decyzja z dnia [...] Nr [...] została zaskarżona przez Spółkę A do WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 457/06). W dniu 27 listopada 2008 r. został wydany wyrok o oddaleni tejże skargi (nieprawomocny). Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] Nr [...], PINB umorzył postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych w budynku nr 25 przy ul. [...] w S. z uwagi na wykonanie przez Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...], tj. usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych oraz wykonanie wszystkich zaleceń ekspertyzy z maja 2005 r.. W uzasadnianiu tej decyzji organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 2 grudnia 2005 r. Spółka A poinformował, że działając w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, która uchwałą z dnia [...] nr [...] przyjęła do realizacji zalecenia zawarte w wykonanej ekspertyzie, wykonał w ramach udzielonego tą uchwałą upoważnienia czynności mające na celu usuniecie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych. Ponadto poinformowano, że po wybudowaniu nowego komina na podstawie pozwolenia na budowę złożona zostanie stosowana informacja. Pismem z dnia 22 maja 2006 r. zarządca wskazał, że prace polegające na budowie nowego przewodu spaleniowego jednokanałowego wykonano w oparciu o projekt budowlany, zgodnie z decyzją Starosty Ś. z dnia [...] Nr [...] udzielającą Wspólnocie Mieszkaniowej pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie tych informacji w dniu 7 czerwca 2006 r. Wspólnota zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Decyzja Nr [...] została uchylona przez WINB we W. decyzją Nr [...], w której organ odwoławczy wskazał, że umorzenie postępowania było przedwczesne i wymaga ono uzupełnienia, zwłaszcza w części dowodowej. Zdaniem organu II instancji stan techniczny nowowybudowanego przewodu spalinowego nie budzi wątpliwości, to jednak stan techniczny pozostałych przewodów kominowych nie został stwierdzony. Organ I instancji nie przeprowadził na tą okoliczność oględzin ani nie przeanalizował odpowiedniej dokumentacji (np. książki obiektu, protokołów kominiarskich). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji stosując się do zaleceń organu odwoławczego zawartych w powyższej decyzji Nr [...], podjął w dniu [...] decyzję Nr [...], którą ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych w budynku nr 25 przy ul. [...] w S.. Przed wydaniem tejże decyzji PINB przeprowadził w dniu 7 listopada 2006 r. kontrolę pod kątem zadymienia lokalu nr 5 w przedmiotowym budynku, podczas której, przy rozpalonych piecach w lokalach nr 1 i nr 5 nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Ponadto pismem z dnia 8 listopada 2006 r. wezwano zarządcę do przedłożenia dokumentów związanych z przedmiotem sprawy, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, a w szczególności: książki obiektu budowlanego, protokołów badań i sprawdzeń, wymaganych przepisem 62 Prawa budowlanego, oraz protokołów dotyczących wykonania zaleceń ekspertyzy technicznej z maja 2005 r.. W dniu 28 listopada 2006 r. zaś przesłuchano pełnomocników zarządcy, którzy stwierdzili, że obowiązek wynikający z decyzji PINB nr [...] został wykonany przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku, a wszystkie roboty budowlane wynikające z zaleceń ekspertyzy technicznej zostały wykonane pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane. Na dowód wykonanego obowiązku zostały dołączone do akt sprawy kserokopie protokołów, pism oraz książka obiektu. Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że usunięcie przez Wspólnotę Mieszkaniową nieodpowiedniego stanu technicznego wszystkich przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] 25 w S. i wykonanie wszystkich zaleceń ekspertyzy technicznej czyni postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest nieodpowiedni stan techniczny przewodów kominowych w w/w budynku, bezprzedmiotowym. Brak było zatem podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy co do jej istoty, zaś formalne zakończenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - uzasadnione. Stąd działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.