II SA/Bk 435/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2008r. nr [...], na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 127 §2 kpa oraz art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z §1 oraz §9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 918 ze zm.), utrzymano w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] marca 2008r. nr [...] odmawiającą przyznania A. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 26 lutego 2008r. A. W. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w B. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 26 lutego 2005r. Wnioskodawca jest funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w B. w służbie stałej od 20 sierpnia 2003r. Wraz z żoną i trójką dzieci mieszka w lokalu mieszkalnym nr 62 położonym przy ul. S. [...] (uprzednio ul. Ś. [...]) w Cz. B., składającym się z trzech pokoi o powierzchni użytkowej 48, 1 m2 i powierzchni mieszkalnej 32,1 m2. Posiadanie przedmiotowego lokalu nabył na podstawie umowy najmu lokalu zakładowego zawartej w dniu 25 września 1991r. z Fabryką Maszyn Rolniczych "[...]" w Cz. B. W związku z upadłością Fabryki Maszyn Rolniczych mieszkanie przeszło we władanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Cz. B. Na podstawie umowy zawartej w dniu 6 grudnia 2004r. pomiędzy A. W. a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" spółdzielcze lokatorskie prawo do przedmiotowego lokalu mieszkalnego zostało przekształcone na spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Od 2001r. do 2007r. policjant pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nr 676/P/2001 Komendanta Miejskiego Policji w B. Liczba osób w rodzinie wnioskującego policjanta uprawnia go do 5 norm zaludnienia, tj. do mieszkania o pow. od 35 do 50m2 . Organ I instancji mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne odmówił A. W. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stwierdził, że świadczenie to nie przysługuje policjantowi posiadającemu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby lokal mieszkalny bez względu na metraż tego lokalu. Od powyższej decyzji A. W. złożył odwołanie. W uzasadnieniu podał, że zajmowany przez niego lokal nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Posiada więc prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, co jest jednym z warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podał następującą argumentację: Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma właściwa interpretacja rozdziału 8 ustawy o Policji oraz rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. Organ podniósł, że z literalnej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i §1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika jasno, że o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może ubiegać się tylko policjant nie posiadający mieszkania. Przepis ten nie wprowadza wymogu, aby powierzchnia mieszkalna posiadanego przez policjanta (lub jego małżonka) lokalu była mniejsza od przysługującej mu na podstawie norm zaludnienia. Dlatego też okoliczność, iż policjant lub członkowie jego rodziny posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jakikolwiek, bez względu na metraż lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny (udział w domu), wyłącza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, przy zachowaniu przez policjanta prawa do przydziału lokalu zgodnego z normami. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiódł A. W. i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z §1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. poprzez błędną wykładnię w konsekwencji czego organ uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania przedmiotowego świadczenia, podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazuje na odmienną sytuację. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że posiadany przez policjanta lub jego małżonka lokal nie odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej nie stanowi posiadania lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i skutkuje tym, że może on otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale a w konsekwencji przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Skarżący podniósł, że w jego ocenie rozumienie pojęcia "lokal mieszkalny" użytego w art. 92 i 94 ustawy o Policji nie można wykładać inaczej jak "lokalu mieszkalnego" spełniającego cechy lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy ustala zaś zasadę prawa policjant do lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia. Nie ma zatem, zdaniem skarżącego, żadnego uzasadnienia, do przyjęcia że ustawodawca przyznając policjantowi prawa pochodne lub zastępcze od prawa do lokalu mieszkalnego uczynił to bez związku z normami zaludnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie z naruszeniem przepisów art. art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z §1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 918 ze zm.) i naruszenie to – zdaniem Sądu – miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] marca 2008r. o odmowie przyznania A. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący który jest policjantem w służbie stałej posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego składającego się z trzech pokoi o powierzchni użytkowej 48, 1 m2 i powierzchni mieszkalnej 32,1 m2 w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia przez niego służby. W lokalu tym mieszka wraz z żoną i trójką dzieci. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy interpretacji treści przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji a mianowicie treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z §1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ administracji publicznej stoi na stanowisku, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy wnioskodawcy nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdyż o przyznanie tego świadczenia może ubiegać się tylko i wyłącznie policjant nie posiadający mieszkania. Prawa do tego świadczenia nie ma zatem policjant posiadający prawo do lokalu mieszkalnego bez względu na metraż tego mieszkania. Zdaniem zaś skarżącego przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdyż pomimo tego że posiada lokal mieszkalny to powierzchnia tego lokalu nie odpowiada normom zaludnienia. Przechodząc do oceny zasadności stanowisk stron na wstępie podkreślić należy, że z treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, wynika iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansowa – art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego – art. 92 ust. 1 ustawy. A zatem wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraża istotę prawa policjanta do lokalu mieszkalnego i oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. W przypadku braku uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego, które realizowane jest w formie administracyjnej decyzji o przydziale – art. 97 ust. 5 ustawy, policjant nie ma również uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma charakteru bezwzględnego, stosownie bowiem do treści przepisu art. 95 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale nie przydziela się policjantowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. I tak jedną z negatywnych przesłanek przydziału lokalu mieszkalnego określoną w powyższym przepisie stanowi posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalny odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinny lub domu mieszkalno-pensjonatowego – art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy, jeżeli posiadany przez niego lokal, który nie został przydzielony w drodze decyzji z zasobów mieszkalnych o których mowa w art. 90 ustawy, nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W takiej sytuacji policjant może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale a to z kolei oznacza, że może otrzymać równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że A. W. przysługuje uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego, gdyż pomimo tego że posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, to nie jest to posiadanie w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy stanowiące negatywną przesłankę przydziału lokalu mieszkalnego, albowiem posiadany przez niego lokal nie odpowiada normom zaludnienia. W konsekwencji skoro przysługuje mu uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego, a przydziału takiego nie dokonano to jest on uprawniony do otrzymania równoważnika pieniężnego, który jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, jakim jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).