III SA/Gl 1082/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (słownie: [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (zwanego dalej Dyrektorem Oddziału) stwierdził niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia J.K. na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (zwanego dalej Kierownikiem Biura) z dnia [...]r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku w sprawie przyznania płatności obszarowych na [...] r. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [...]r. J.K. zwrócił się do Kierownika Biura z wnioskiem o przyznanie płatności na [...] r. z tytułu płatności do gruntów rolnych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wniosek ten został złożony na druku formularza. Kierownik Biura działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanym dalej k.p.a.) wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku wskazując ich rodzaje oraz pouczając, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni - licząc od dnia doręczenia wezwania - spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub w części. Przesyłka zawierająca to wezwanie została zwrócona przez Urząd Pocztowy nadawcy – Kierownikowi Biura - z odciskiem pieczęci na kopercie "nie podjęto w terminie". Poza tym na kopercie znajdowały się również inne odciski pieczęci i stosowne adnotacje: "nie zastano adresata", "[...]", "awizowano powtórnie" i "[...]". Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak było podpisu potwierdzającego odbiór przesyłki. Pismem z dnia [...]r. Kierownik Biura poinformował stronę o tym, że w sprawie złożonego wniosku nie zostały jeszcze zakończone kontrole, z uwagi na złożoność sprawy oraz problemy techniczno-informatyczne i że wydanie decyzji nastąpi do dnia [...]r. Następnie w piśmie z dnia [...]r. Kierownik Biura wskazał stronie, że "w wniosek w zakresie postępowania płatności gruntów rolnych Pana J.K. pozostawia się bez rozpoznania". Jako podstawę prawną podał art. 64 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu natomiast zaznaczył, że wnioskodawca nie odebrał wezwania mimo dwukrotnego awizowania i że wezwanie zgodnie z art. 44 k.p.a. było przechowywane w urzędzie pocztowym przez okres 14 dni. W związku z tym stwierdził, że doręczenie zostało dokonane w dniu [...]r., a wyznaczony termin upłynął dnia [...]r. Z potwierdzenia odbioru tego pisma wynika, że przesyłkę zawierającą to pismo odebrała dnia [...]r. "K.M. (żona)". W piśmie z dnia [...]r. strona wyjaśniła, że przedmiotowe wezwanie nie dotarło do niej i że kierownik poczty poinformował ją, iż przyczyną tego mogła być pomyłka adresu przez pracownika poczty lub włamania do skrzynek pocztowych. W związku z tym strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne wezwanie w celu uzupełnienia jego braków. W odpowiedzi na to pismo Kierownik Biura wskazał, że strona ma prawo złożyć wniosek o przywrócenie terminu stosownie do art. 58 – 60 k.p.a. W piśmie z dnia [...]r. strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu jeszcze raz zaznaczając, że stosowne wezwanie nie zostało jej doręczone. Poza tym oświadczyła, że "przyczyną mogła być uszkodzona skrzynka na listy (brak zamknięcia) lub inne nieznane mi przyczyny". Pod treścią tego pisma podpis swój złożyła Naczelnik Urzędu Pocztowego [...] w K. G.D. Na prośbę Kierownika Biura o wskazanie sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy opisanej w piśmie z dnia [...]r. Dyrektor Oddziału odpowiedział pismem z dnia [...]r. Dnia [...]r. strona złożyła korektę wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych i pomocy finansowej. Natomiast Kierownik Biura, rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu, postanowieniem z dnia [...]r. odmówił jego przywrócenia wskazując, że wraz z wniesieniem prośby wnioskodawca nie dokonał czynności, do której uchybiony był termin, gdyż nie dołączył wymaganej korekty wniosku oraz że został uchybiony termin 7 dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Organ pouczył stronę, że od tego postanowienia przysługuje prawo wniesienia zażalenia w terminie 7 dni od daty doręczenia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej to postanowienie wynika, że postanowienie odebrała dnia [...]r. "M.K. (żona)". Pismem z dnia [...]r., które wpłynęło tego samego dnia do Biura Powiatowego w M., strona zwróciła się z wnioskiem o przesłanie pisma z dnia [...]r. zaznaczając, że w tym piśmie wyjaśniła powód niedotrzymania terminu do usunięcia braków. Następnie w piśmie z dnia [...]r. strona zwróciła się z wnioskiem o "ponowne rozpatrzenie Postanowienia Nr [...] o odmowie przywrócenia terminu", które zostało nadane w Urzędzie Pocztowym dnia [...] r. Kierownik Biura uznając to pismo za zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu przesłał je do Dyrektora Oddziału, który postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził "niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na Postanowienie Nr [...] z dnia [...] r. o odmowie przywrócenia terminu’. Jako podstawę prawną organ odwoławczy podał między innymi art. 134 k.p.a. W ramach okoliczności faktycznych sprawy ustalono między innymi, że: a/ dnia [...]r. upłynął termin 7 dni do uzupełnienia braków złożonego wniosku w związku z doręczeniem wezwania w trybie art. 44 k.p.a. po dwukrotnym awizowaniu dnia [...] i [...]r., b/ zgodnie z art. 43 k.p.a. doręczono M.K. żonie adresata; - dnia [...]r. pisma Kierownika Biura z dnia [...]r. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, - dnia [...]r. postanowienie z dnia [...]r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia braków formalnych wniosku, c/ dnia [...]r. upłynął termin do złożenia zażalenia na powyższe postanowienie. Mając to na uwadze organ odwoławczy uznał, że nie może merytorycznie rozpoznać sprawy ze względu na uchybienie terminu do złożenia zażalenia określonego w art. 141 § 2 k.p.a. W skardze z dnia [...]r. na powyższe postanowienie skarżący podnosi między innymi, że organy powołują się na wezwanie do usunięcia braków wniosku, którego on nie odebrał. Zaznaczył, że w toku postępowania wskazywał na fakt uszkodzenia skrzynki pocztowej poprzez brak zamknięcia i konieczność ponownego wezwania. Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału wnosił o jej oddalenie podtrzymując ustalenia i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uznając, że zarzuty zgłoszone w skardze nie mają wpływu na przyjęty przez organ tryb postępowania. Zdaniem tego organu w okolicznościach faktycznych sprawy powtórne przesłanie wezwania stanowiłoby naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 58 § 1 – 3 k.p.a. Na rozprawie dnia 13 listopada 2008 r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze podnosząc, że nie dopuścił się zawinionego uchybienia terminu. Złożył też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik organu odwoławczego wnosił o oddalenie skargi wyjaśniając, że postępowanie administracyjne nie naruszyło prawa, a toczyło się tak długo ze względu na dużą ilość spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Tym samym, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.) Sąd musi w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie aby wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego. Zauważyć przy tym należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną tylko ma rozstrzygać w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Dyrektor Oddziału wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzając "niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (...)". Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ma on również zastosowanie do zażaleń stosownie do art. 144 k.p.a. Przepis reguluje dwie sytuacje, a mianowicie pierwszą kiedy odwołanie (zażalenie) jest niedopuszczalne i drugą kiedy odwołanie (zażalenie) zostało wniesione po upływie stosownego terminu. W orzecznictwie przyjmuje się, że ta kolejność kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ drugiej instancji powinien skoncentrować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności. Dla organu odwoławczego oznacza to, że nie powinien się on znaleźć w sytuacji rozważania zbiegu przesłanek negatywnych odwołania i nie ma w tym zakresie możliwości wyboru rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., I SA/Wa 1463/04, niepubl.; wyrok NSA z dnia 5 maja 2001 r., I SA 556/01, niepubl.; wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97, niepubl.). Jeśli chodzi o negatywną przesłankę niedopuszczalności odwołania (zażalenia), to obejmuje ona zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania, co należy odnieść też do zażaleń, odnośnie natury przedmiotowej to: a/ nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną); b/ niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym (samo pouczenie strony o możliwości wniesienia odwołania od decyzji w sytuacji, gdy przepis prawa wyłącza prawo odwołania, nie tworzy dla strony takiego uprawnienia – zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r., I SA/Gd 170/00, niepubl.); c/ ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (zob. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., V SA 235/00, niepubl.). Natomiast podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 583; wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., I SA 335/00, niepubl.). Zauważa się jednak, że o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (np. wniesienie odwołania przez prokuratora, który nie brał udziału w postępowaniu w pierwszej instancji; wniesienie odwołania przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony, wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez organ współdziałający w sprawie na podstawie art. 106 k.p.a.). Zasadnie się wskazuje, że przepis art. 134 k.p.a. nie może natomiast stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ odwoławczy wyda decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r., I SA 1544/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., I SA 1321/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1065/97, niepubl.; wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1611/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r., IV SA 1548/96, niepubl.). W obu tych przypadkach, a mianowicie wystąpienia przesłanek do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) oraz uchybienia terminu do wniesienia danego środka zaskarżenia organ odwoławczy winien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy w tym zakresie w przeciwnym wypadku postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. będzie naruszało zasadę wynikającą z art. 7 i art. 77 k.p.a. polegającą na obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, poz. 14). Oceniając zaskarżone postanowienie pod tym kątem Sąd uznał, że zostało one wydane z naruszeniem tych i poniższych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ustalił, że wniesione zażalenie wpłynęło po terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o dopłaty na [...] r. Ustalając stan faktyczny sprawy organ przyjął też, że również na wcześniejszych etapach postępowania prawidłowo doręczono pisma Kierownika Biura o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania oraz pierwsze pisma w sprawie, a mianowicie wezwania do uzupełnienia wniosku o dopłaty. Jako podstawy prawne tych doręczeń wskazano na art. 43 k.p.a., tam gdzie przesyłkę odbierała M.K. (żona strony skarżącej) i art. 44 k.p.a., tam gdzie następowało awizowanie przesyłki. Organ odwoławczy pominął jednak to, że: 1/ przepis art. 43 k.p.a. wymaga aby; - doręczenie zastępcze następowało tylko do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podejmują się oddania pisma adresatowi, - zawiadomienie adresata o doręczeniu tym osobom przesyłki pozostawało w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, 2/ przepis art. 44 § 2 k.p.a. wymaga aby w przypadku nieobecności adresata zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki było umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynność zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Tym samym organ prowadzący postępowanie administracyjne, gdy dokonuje doręczeń za pośrednictwem poczty jest zobowiązany kontrolować, czy doręczenie pism procesowych dokonywane jest zgodnie z prawem. Tymczasem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru doręczenia wezwań do usunięcia braków wniosku o dopłaty widnieje jedynie adnotacja o dwukrotnym awizowaniu przesyłki, ale brak jest informacji o tym, czy spełniony został warunek z art. 44 § 2 k.p.a., to znaczy czy i gdzie umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym i o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni. Podobny brak wystąpił na zwrotnych potwierdzeniach odbioru doręczenia pism o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku i postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, gdzie widnieje jedynie podpis M.K. i adnotacja, że jest to "żona", gdyż brak dowodu na to, czy jest to jedna z osób wymienionych w art. 43 k.p.a., np. dorosły domownik, czy osoba ta zobowiązała się oddać pismo adresatowi i czy zawiadomienie o tym fakcie pozostawiono oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie było możliwe, w drzwiach mieszkania adresata. Brak takich informacji, prawdopodobnie spowodowany użyciem formularza doręczeń nie przewidującego takich zapisów, obligował organ odwoławczy do dokonania stosownych ustaleń, np. poprzez uzyskanie wyjaśnień od Poczty Polskiej, przesłuchanie doręczyciela lub w każdy inny sposób umożliwiający ustalenie tych faktów. Nie dokonując tych ustaleń, przyjął zatem przedwcześnie, że nie tylko postanowienie Kierownika Biura o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku, ale też powiązane z nim wcześniejsze pisma o pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a nawet wezwanie do usunięcie braków wniosku, zostały doręczone zgodnie z prawem. Sięgnięcie do sprawdzenia prawidłowości doręczeń poprzedzających postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, w ramach którego strona złożyła zażalenie, jest konieczne z tej przyczyny, że nie doręczenie wezwania do usunięcia braków wniosku powoduje, że nie można przyjąć, iż zaczął biec stronie wyznaczony termin, a tym samym brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i orzekania w zakresie przywrócenia terminu. Takich ustaleń zabrakło w ramach postępowania wstępnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, co znalazło odbicie w uzasadnieniu tego postanowienia, gdyż organ tylko przyjął, że stosowne doręczenia nastąpiły zgodnie z prawem nie mając dowodów potwierdzających wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 43 i art. 44 k.p.a. Sąd pragnie zaznaczyć, że na podobne nieprawidłowości po stronie organu odwoławczego, wynikające ze stosowania przez organy określonych zwrotnych potwierdzeń odbioru, Sąd wskazywał też w innym postępowaniu o sygn. akt III SA/Gl 715/08. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien przeprowadzić odpowiednie postępowanie i orzec o niedopuszczalności zażalenia, gdy nie będzie podstaw do uznania, że doręczenia nastąpiły zgodnie z prawem lub orzec o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, gdy takie podstawy wystąpią. Postępowanie to winno też wyjaśnić okoliczność podawaną przez stronę, że w czasie doręczania pism była uszkodzona skrzynka pocztowa. Wprawdzie w zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził, że dotyczy ono "niedopuszczalności zażalenia" i orzekł obok rozstrzygnięcia o "uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia" o "niedopuszczalności zażalenia", to jednak w jego uzasadnieniu znalazły się jedynie wywody dotyczące uchybienia terminu. Organ nie mógł orzekać równocześnie w tych dwóch zakresach. Jeśli uchybiono terminowi, to zażalenie musiało ze swej istoty być dopuszczalne i odwrotnie, jeśli było niedopuszczalne, to nie można było stwierdzać uchybienia terminu. W ten sposób organ naruszył także art. 134 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z tych to przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania uchylonego postanowienia zgodnie z art. 152 P.p.s.a., gdyż akt ten nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Zasądzone na rzecz skarżącego koszty odpowiadają wysokości uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.