II OSK 433/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 603/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wejherowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Wejherowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji orzekł, że decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Wójt Gminy Gniewino ustalił L.N. opłatę w wysokości 3.015 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...] położonej w miejscowości S., na skutek uchwalenia w dniu 7 października 2003 r. uchwałą nr 101/XVII/2003 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzasadniając decyzję Wójt stwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S., uchwalonym 7 października 2003 r. uchwałą Rady Gminy Gniewino nr 101/XVII/2003 nieruchomość L.N., dotychczas rolna została przeznaczona na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług komercyjnych nie zakłócających funkcji mieszkaniowej, co spowodowało, jak wynika z operatu szacunkowego, wzrost jej wartości o 10.050 zł. Ponadto przedmiotowa nieruchomość została przez L.N. sprzedana dnia 7 sierpnia 2006 r. zaś w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 30%. Od tej decyzji odwołał się L.N. zarzucając m.in. naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na ustaleniu renty planistycznej w odniesieniu do działki nr 202/26, pomimo że stawka procentowa pozwalająca na wyliczenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ta działka jest położona. Uzasadniając odwołanie podniesiono, że stawkę procentową renty planistycznej określono w § 2 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazując jednoznacznie terenów, dla których została ona ustalona. Ponadto zdaniem skarżącego nie ustalono tej stawki w § 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dotyczy terenu, na którym znajduje się działka nr 202/26. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 10 marca 2008 r. uchyliło decyzję Wójta i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w karcie terenu, na którym znajduje się działka nr 202/26 (05MN), nie ustalono stawki procentowej, na podstawie której ustala się wysokość reny planistycznej. Jedynie w "Ustaleniach ogólnych planu" ustalono stawkę 30% "w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych i prawnych, tam gdzie wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu uzasadnia wszczynanie procedury". Zdaniem Kolegium, powyższy zapis nie określa jednoznacznie terenów, dla których stawka wynosi 30%, pozostawiając ich wybór organowi, któremu ustawa nie przyznaje kompetencji do ustalania stawki renty planistycznej. W związku z tym uznano, że stawka opłaty w ogóle nie została przez Radę Gminy Gniewino dla terenu, którego dotyczy sprawa, ustalona. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Rejonowy w Wejherowie. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 36 ust. 4 oraz art. 37 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy Gniewino nie określiła w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej, stanowiącej podstawę naliczenia renty planistycznej oraz poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania przez Wójta Gminy Gniewino decyzji w sprawie naliczania tej renty. Zdaniem Prokuratora w § 2 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 7 października 2003 r. w sposób jednoznaczny wskazano wysokość stawki procentowej. Użyty w tym przepisie zwrot "uzasadnia wszczynanie procedury" oznacza, jak wskazał, podział na nieruchomości, których wartość w wyniku uchwalenia planu miejscowego wzrosła oraz na takie, których wartość pozostała bez zmian. Zdaniem Prokuratora, przedmiotowy zapis wskazuje wyraźnie, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę, nie wyższą niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Prokuratora tak ukształtowany zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązuje Wójta do wydania decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu. Ponadto stwierdził, że stawki procentowe renty planistycznej nie muszą być umieszczone w kartach terenu, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że mają one się znaleźć w treści planu miejscowego i nie określa obowiązku ich umieszczania osobno w poszczególnych kartach terenu. Tym samym nieumieszczenie stawki procentowej w konkretnej karcie terenu, nie przyznaje Wójtowi kompetencji do dowolnego wyboru terenów, które wymagają wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w planie zagospodarowania przestrzennego wsi Salino uchwalonym uchwałą Rady Gminy Gniewino z dnia 7 października 2003 r. została ustalona prawidłowo. Nie ma znaczenia, że nie ustalono jej w przepisie planu (§ 3), który zawiera szczegółowe ustalenia dla poszczególnych terenów o różnym sposobie zagospodarowania, czyli w poszczególnych kartach terenów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Salino, jak wynika z powołanej w nim podstawy prawnej, został uchwalony przy zastosowaniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Ponadto żaden przepis tej ustawy nie nakazywał ustalenia stawki opłaty procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla konkretnych nieruchomości. Natomiast art. 10 ust. 3 tej ustawy stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się stawkę procentową, służącą naliczeniu, opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 tej ustawy (obecnie o opłacie tej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a więc bardzo ogólnie, bez wskazania konkretnego "miejsca" w planie, w którym taką stawkę należałoby określić. Uwzględniając systematykę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że w jego § 2 ust. 1 określono elementy miejscowego planu. Z przepisu tego wynika, że w § 2 zawarto ustalenia ogólne, zaś w § 3 ustalenia szczegółowe. Dlatego też określenie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia tego planu w § 2 oznacza, że odnosi się ona do wszystkich nieruchomości wskazanych w części szczegółowej. Ponadto istotne jest to, że w tej części szczegółowej nie zawarto żadnego wyłączenia stosowania tej stawki. Taka technika legislacyjna jest powszechnie stosowana i ma na celu uniknięcie powtórzeń w części szczegółowej aktu normatywnego, celem zapewnienia przejrzystości aktu normatywnego. Jest to swego rodzaju wyjęcie przed nawias postanowień odnoszących się do całego obszaru objętego planem. W ocenie Sądu pierwszej instancji, o wadliwości ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie przesądza też sformułowanie przepisu, w którym została ona określona. Przepis ten brzmi następująco: "§ 2 ust. 6. Stawka procentowa – ustala się stawkę 30% w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych i prawnych tam, gdzie wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu uzasadnia wszczynanie procedury". Nie ulega wątpliwości, że chodzi w nim o stawkę procentową, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten bowiem przepis, obowiązujący w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Salino, dotyczył tak zwanej renty planistycznej, czyli opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwości nie może być skoro w przepisie tym, mimo że nie odwołano się w nim do wskazanego artykułu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mowa jest o wzroście wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że omawiany przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Salino, wbrew temu, co twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie przekazuje kompetencji do określenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organom, które nie są do tego uprawnione, czyli wójtowi, który jakoby miałby stawkę tą określać podczas ustalania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu. Taki skutek prawny powyższego przepisu miałby wynikać z tego jego sformułowania, w którym jest mowa o wzroście wartości nieruchomości w wyniku ustaleń miejscowego planu, uzasadniającym wszczynanie procedury, czyli, jak należy domniemywać, postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ta część § 2 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Salino jest niezbyt zręcznym wskazaniem o jaką stawkę procentową w tym przepisie chodzi. Nie oznacza ona jednak, że to wójt będzie decydował o zastosowaniu stawki procentowej do konkretnej nieruchomości. Jest bowiem oczywiste, że wójt decyduje o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w konkretnym przypadku, czyli wtedy, gdy nastąpił taki wzrost wartości nieruchomości. Nie jest to jednak to samo, co ustalenie stawki procentowej tej opłaty dla konkretnej nieruchomości. Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skutecznie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Salino stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia tego planu w stosunku do wszystkich nieruchomości, które ten plan obejmuje. Natomiast to, w którym konkretnym przypadku opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostanie ustalona, zależy od spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym między innymi od tego, czy wzrosła na skutek uchwalenia planu wartość nieruchomości, o czym – zgodnie z art. 37 ust. 6 tej ustawy – decyduje wójt gminy. Z tych wszystkich względów Sąd pierwszej instancji uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję naruszono § 2 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Salino przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż nie odnosi się on do nieruchomości oznaczonych w § 3 tego planu i w efekcie niezastosowaniu tego przepisu do działki nr 202/26. Zdaniem Sądu pierwszej instancji spowodowało to także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., które polegało na zastosowaniu tego przepisu i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji z uwagi na bezprzedmiotowość jego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L.N., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Wejherowie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego – § 2 ust. 6 uchwały Rady Gminy Gniewino nr 101/XVII/2003 z dnia 7 października 2003 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Salino (Dz.Urz. Woj. Pom. z 2004 r. Nr 13, poz. 256) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy Gniewino ustaliła jednolitą stawkę opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 30% dla wszystkich nieruchomości objętych planem, bez względu na wysokość stwierdzonego wzrostu wartości. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, czyli art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z powodu jego błędnego zastosowania. Polegało ono na uznaniu dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w Salinie obejmującej działkę nr 202/26 na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku gdy nie została prawidłowo określona stawka tej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia podnoszonych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego w stanie faktycznym przyjętym w zaskarżonym wyroku, który nie budzi wątpliwości w zakresie naruszeń przepisów postępowania. Trafnie Sąd pierwszej instancji orzekł, także wbrew zarzutom ze skargi kasacyjnej, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Gniewino nr 101/XVII/2003 z dnia 7 października 2003 r., wydana została zgodnie z dyspozycją art. 85 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie przepisów dotychczasowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Ponadto stanowi m.in. zgodnie z art. 10 ust. 3 cyt. ustawy z 1994 r., że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 tejże ustawy oraz że jej wysokość nie mogła być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Także prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł, że § 2 ust. 6 przedmiotowej uchwały Rady Gminy ujęty w części ogólnej ustaleń planu miejscowego odnosi się także do jego części szczegółowej, która zawiera ustalenia szczegółowe dla obszarów objętych poszczególnymi kartami terenu (§ 3 w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały). Jest to także zgodne z dyspozycją art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Dotyczy to także art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, z którego wynika, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się wymagania wynikające z przepisów szczególnych, które odnoszą się do terenów objętych planem miejscowym i przedmiotu jego ustaleń. Dlatego też jest oczywiste, że dyspozycja § 2 ust. 6 przedmiotowej uchwały nie budzi wątpliwości odnośnie zakresu jego obowiązywania na wszystkich terenach objętych przedmiotowym planem miejscowym. Ponadto § 2 pkt 6 tejże uchwały Rady Gminy Gniewino jednoznacznie ustala stawkę procentową w stosunku do wszystkich nieruchomości ("stanowiących własność osób fizycznych i prawnych"). Z kolei druga część zdania: "tam gdzie wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu uzasadnia wszczynanie procedury" nie odnosi się oczywiście do położenia nieruchomości w wyznaczonej szczegółowo jednostce planistycznej, lecz do wystąpienia takiej sytuacji faktycznej, która spełnia ustawowe przesłanki do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego w przedmiocie naliczenia przedmiotowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Oznacza to, że także całkowicie chybiony jest zarzut ze skargi kasacyjnej dotyczący błędnego zastosowania art. 36 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika to z tego, że w stanie prawnym z daty podjęcia decyzji przez właściwe organy w przedmiocie tejże opłaty planistycznej, obowiązuje przepis art. 36 ust. 4 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w stanie faktycznym tej sprawy został prawidłowo zastosowany. Dyspozycja powyższego przepisu jednoznacznie bowiem stanowi o obowiązku wydania decyzji w przedmiocie opłaty, jeżeli dochodzi do zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku zmiany ustaleń planu miejscowego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, zbytej przez skarżącego. Zakres uznania organu w orzekaniu o jej wysokości, doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie górnej wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość ustalenia stawki zerowej. Ponadto jest także ograniczony terminem 5 lat, od dnia wejścia w życie przedmiotowej uchwały rady gminy dotyczącej uchwalenia nowego planu miejscowego – jeżeli nastąpiła w tym terminie sprzedaż danej nieruchomości, ponieważ wzrosła jej wartość z tytułu nowego przeznaczenia w planie miejscowym. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku