IV SA/Wa 1082/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - IV SA/Wa 1082/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", po rozpoznaniu odwołań C. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o., J. Sp. z o.o., Stowarzyszenia P. od decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy trasy komunikacyjnej Alei [...] na odcinku od [...] do ronda ulicy [...] oraz realizacji skrzyżowań na przecięciu z ulicami [...], [...] wraz infrastrukturą towarzyszącą (z wyłączeniem terenu objętego decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. - wiadukt nad torami PKP i WKD), umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do C.Sp. z o.o. oraz utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy W.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazał m.in., co następuje. W dniu 22 listopada 2000 r. Zarząd Dróg Miejskich wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] Burmistrz Gminy W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. SKO uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2002 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, zarzucając rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu m.in. nieustalenie wszystkich stron postępowania. Ponownie rozstrzygając sprawę decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Rozpatrzywszy odwołania podmiotów wskazanych na wstępie SKO stwierdziło, co następuje: Odwołująca się C. Sp. z o.o. jest właścicielem działki nr ewid. [...] z obrębu [...], która nie graniczy bezpośrednio z planowaną inwestycją, nie ma zatem interesu prawnego w sprawie. Postępowanie odwoławcze z jej wniosku należy zatem umorzyć. Odnośnie J. Sp. z o.o. SKO wskazało, iż spółka jest właścicielem działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...], sąsiadujących bezpośrednio z planowaną inwestycją. Zarzut odwołującego się, iż nie został uwzględniony jako strona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jest zasadny. Pismem z dnia 21 lutego 2003 r. SKO dopuściło odwołującego się do postępowania odwoławczego i poinformowało o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania pism i wniosków w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma. Odnośnie kwestii merytorycznych, tj. istnienia podstaw do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, SKO wskazało, iż zgodnie z art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz.415 z późn.zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zastrzeżeniem art.2 ust.2. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego Uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dz.Urz.Woj. [...] nr [...], poz.184) teren przedmiotowej inwestycji położony jest na obszarze oznaczonym symbolami MU-28 (funkcje mieszkaniowo - usługowe), MU-29 (funkcje mieszkaniowo - usługowe) oraz UT-10 (funkcje usługowo - techniczne). Ustalenia Ogólne nr 20 planu - projektowana inwestycja położona jest w obszarze zarezerwowanym pod realizację funkcji Eo - Trasy ekspresowe obszarowe i Gt - Trasy główne tranzytowe. Planowana inwestycja jest zgodna z rysunkiem i zapisem planu. Decyzja organu I instancji nie narusza żadnego przepisu prawa materialnego i formalnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i zawiera wszystkie elementy wskazane w art.42 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty odwołań są niezasadne. Wszelkie zarzuty dotyczące szczegółowego usytuowania planowanej inwestycji względem nieruchomości graniczących z obszarem inwestycji oraz sprawy oddziaływania planowanej inwestycji na tę nieruchomość będą mogły być podnoszone dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Skargi na decyzję SKO wniosła J. oraz Stowarzyszenie P.. J. zarzuciła SKO: * utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art.10 k.p.a. oraz art.61§4 k.p.a., a także z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art.8 k.p.a.), * nierozpoznanie podniesionego przez skarżącą zarzutu dołączenia do decyzji Burmistrza wadliwej mapy planowanej inwestycji, sporządzonej z naruszeniem art.42 ust.1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - nierozpoznanie podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie decyzją Burmistrza art.42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wykroczenie poza ustawową treść decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśniając postawione zarzuty skarżąca spółka podniosła m.in., co następuje. Spółka nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, w szczególności nie została zawiadomiona w trybie art.61§4 k.p.a. o wszczęciu postępowania w sprawie. SKO pismem z dnia 21 lutego 2003 r. poinformowało skarżącą o możliwości przeglądania akt i wnoszenia pism oraz wniosków w postępowaniu odwoławczym. Powyższe jest jednakże niewystarczające dla uznania, że skarżącej zapewniono udział w postępowaniu. Udział ten winien obejmować wszystkie stadia postępowania administracyjnego, co konsekwentnie podkreśla się w orzecznictwie NSA. Uprawnienie do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu nie oznacza wyłącznie prawa do zajęcia stanowiska przez stronę, czy bycia wysłuchaną, lecz jego istotą jest możliwość kształtowania przebiegu postępowania przez stronę na równi z organem. Pozbawienie strony jej praw w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji, skutkuje zasadnością wniesionego odwołania. Załącznik graficzny do decyzji pierwszoinstancyjnej, przesłany skarżącej nie obejmuje całej inwestycji, a jedynie jej część, pomija bowiem odcinek do ulicy [...] do [...]. Mapa dostępna w siedzibie organu I instancji różni się od załącznika graficznego doręczonego skarżącej. Według pierwszej z nich inwestycja kończy się na wysokości końca działki nr [...], według drugiej z nich inwestycja kończy się wraz z początkiem skrzyżowania alei [...] i ulicy [...], a więc stosownie do tej mapy planowana inwestycja sięga znacznie (kilkaset metrów dalej). Ponadto z załączonej do decyzji mapy nie wynika, czy linie rozgraniczające teren inwestycji nie wkraczają w nieruchomości skarżącej. Na żadnej z map nie naniesiono, ani nie opisano infrastruktury technicznej objętej decyzją. Zbyt bliska lokalizacja niektórych mediów może wykluczać zabudowę działki [...] i [...]. Rozbieżności i braki mapy uniemożliwiają ustalenie, czy planowana inwestycja nie narusza prawa własności skarżącej i w efekcie, czy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wykroczył poza dopuszczalny prawnie zakres decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, wskazując na konkretne rozwiązania techniczne ("poprowadzenie głównego kierunku ruchu górą/estakady/"), które winny być przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Nie jest również zrozumiałym, dlaczego organ powołuje się na "układ docelowy, jaki przewiduje się w układzie komunikacyjnym miasta". SKO nie ustosunkowało się do powyższych zarzutów podniesionych w odwołaniu. W swojej skardze Stowarzyszenie P. podniosło następujące zarzuty: * decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. z 1992 r., * wnioski skarżącego nie zostały uwzględnione w decyzji ani rozpatrzone w postępowaniu administracyjnym, * w decyzji nie zapisano nic o potrzebie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania na obszarze 250 metrów po każdej stronie Alei [...], mimo iż w ocenie oddziaływania na środowisko omawianej inwestycji zapisano: należy wyznaczyć pas 250 metrów z zakazem lokalizacji budynków podlegających ochronie akustycznej, * przebudowanie Alei [...] do parametrów trasy ekspresowej będzie oznaczało zwiększenie ruchu w Alejach [...] w stronę centrum miasta, gdzie nie ma rezerwy przepustowości. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargi należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydano pod rządami przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art.39 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art.40 ust.1 ustawy w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Zgodnie z art.42 ust.1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Zgodnie z art.43 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2709/98, publ. LEX nr 53357), iż skoro ustawodawca zdecydował się na rozdzielenie w postępowaniu administracyjnym dwu faz procesu inwestycyjnego, niedopuszczalne byłoby przyjęcie założenia, że przedmiotem badania zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę byłyby te same okoliczności. Istota postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprowadza się w zasadzie do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestie sporne co do zagadnień techniczno-budowlanych mogą być zatem rozstrzygane tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jednocześnie (wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 629/05, publ. LEX nr 198329) podkreśla się, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzje wydane w ocenianym postępowaniu spełniają warunki wskazane w cytowanych przepisach ustawy. Zarzuty podniesione w obu skargach są nietrafne. W ocenie Sądu spółce J. zapewniono udział w sprawie. Podkreślić w odniesieniu do powyższego należy, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. SKO uchyliło do ponownego rozpatrzenia decyzję Burmistrza W. z dnia [...] marca 2002 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Decyzja SKO zapadła po rozpatrzeniu odwołania m.in. J.. Przyczyną uchylenia decyzji Burmistrza było m.in. nieustalenie wszystkich stron postępowania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji wezwał m.in. J. do wykazania interesu prawnego w sprawie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia 18 marca 2002 r. J. przekazała uwagi dotyczące "głównie terenu objętego decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] maja 2001 r., w którym postępowaniu J. był stroną. Organ stwierdził, iż przytoczone w piśmie zagrożenia dla nieruchomości J. wynikające jakoby z treści opracowanego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko nie znajdują oparcia w treści tego dokumentu. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji nie podzielił stanowiska SKO i nie uznał J. za stronę prowadzonego postępowania. Decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. została doręczona J. w dniu 18 lipca 2002 r. Pismem z dnia 31 lipca 2002 r. J. wniosła do SKO odwołanie od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, iż J. jest właścicielem działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...]. Działki sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, w konsekwencji czego J. jest stroną postępowania. SKO wskazało, iż pismem z dnia 21 lutego 2003 r. dopuściło J. do postępowania odwoławczego, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania pism i wniosków w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma. Odnosząc się do powyższych faktów należy stwierdzić, iż zgodnie z art.10§1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż J. brała udział: w postępowaniu odwoławczym od pierwszej decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla planowanej inwestycji, w powtórnym postępowaniu pierwszoinstancyjnym (gdzie wykazywało podstawy swojego interesu prawnego w sprawie) oraz w postępowaniu odwoławczym od drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej. Pomimo, iż, jak już wspomniano, udział J. w postępowaniu o wydanie drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadzał się do wykazania podstaw interesu prawnego w sprawie, który to interes organ zakwestionował, to na etapie postępowania odwoławczego interes ten nie budził już wątpliwości. Oceniając całokształt opisanych wyżej okoliczności należy zatem stwierdzić, iż w sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której J. uzyskałaby wiedzę o toczeniu się postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dopiero na etapie postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2002 r. Przeciwnie J. brała aktywny udział w sprawie jeszcze w pierwszym postępowaniu odwoławczym, poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, iż w toku różnych faz postępowania spółka miała możliwość ochrony własnych interesów w sprawie. W szczególności spółka miała możliwość zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla planowanej inwestycji, w tym zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, co w wyczerpujący sposób uczyniła w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. Nietrafny jest argument skargi J. odnośnie dyskwalifikującego znaczenia dołączenia do decyzji Burmistrza wadliwej mapy planowanej inwestycji, sporządzonej z naruszeniem art.42 ust.1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Załącznik graficzny do decyzji pierwszoinstancyjnej, przesłany skarżącej nie obejmuje całej inwestycji, a jedynie jej część, pomija bowiem odcinek do ulicy [...] do [...]. Mapa dostępna w siedzibie organu I instancji różni się od załącznika graficznego doręczonego skarżącej. Według pierwszej z nich inwestycja kończy się na wysokości końca działki nr [...], według drugiej z nich inwestycja kończy się wraz z początkiem skrzyżowania alei [...] i ulicy [...], a więc stosownie do tej mapy planowana inwestycja sięga znacznie (kilkaset metrów dalej). Rozstrzygająca jest treść mapy znajdującej się w aktach organu, na której to mapie prawidłowo zaznaczono teren inwestycji. Ewentualna rozbieżność złącznika nie ma zatem istotnego znaczenia. Powyższe uchybienie można zakwalifikować co najwyżej jako naruszenie prawa, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu, iż na żadnej z map nie naniesiono, ani nie opisano infrastruktury technicznej objętej decyzją, wskazać należy, iż infrastruktura ta zostanie zidentyfikowana w postępowaniu budowlanym. Nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wykroczenie poza ustawową treść decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując na konkretne rozwiązania techniczne ("poprowadzenie głównego kierunku ruchu górą /estakady/"), które winny być przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Nawet jeżeli uznać powyższe za wykroczenie, to nie ma ono mocy wiążącej dla organu budowlanego. SKO nie ustosunkowało się do powyższych zarzutów podniesionych w odwołaniu, niemniej powyższe , co jest naruszeniem art.107§3 k.p.a., ale powyższe naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. z 1992 r. W świetle powyższego uznać należy, iż skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.