VII SA/Wa 839/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego G. P. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. (nr [...]), działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), dalej zw. Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zw. dalej kpa, wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez G. P. budowy przyłącza wodociągowego lub gazowego na działkach nr ew. [...] we wsi F. gm. R.. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r. (nr [...]) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do 23 stycznia 2008r. Z uwagi na nie uzupełnienie ww. obowiązku, w dniu 24 stycznia 2008r. organ wydał decyzję o sprzeciwie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. P. - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i podniósł, że decyzja S. P. z dnia [...] stycznia 2008r. wydana została z naruszeniem prawa materialnego i procedury administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że mimo braku określenia w ustawie, termin wyznaczony na uzupełnienie dokumentów powinien być realny w zależności od tego, jakich dokumentów dotyczy. W ocenie organu, termin ten winien być wyznaczony w dniach, co umożliwia uzyskanie informacji o odebraniu rozstrzygnięcia przez inwestora i rozpoczęciu jego biegu od dnia doręczenia postanowienia stronie. Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji nie ustalił, czy G. P. miał możliwość zapoznania się z treścią postanowienia z dnia [...] stycznia 2008r. Wyznaczony tym postanowieniem termin upłynął w dniu 23 stycznia 2008r., natomiast z dołączonego do akt zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż strona odebrała postanowienie w dniu 4 lutego 2008r. - nie miała zatem możliwości wykonania nakazu w wyznaczonym terminie. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia 30 dniowego terminu na doręczenie decyzji o sprzeciwie Wojewoda [...] stwierdził, że w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, termin ten biegnie od daty uzupełnienia zgłoszenia, bądź od daty kiedy minął termin wyznaczony na jego uzupełnienie. Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie precyzuje, że 30 dniowy termin obejmuje doręczenie decyzji stronie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie. Organ wskazał, że Starosta [...] ww. postanowieniu, wyznaczył termin na wykonanie obowiązku na dzień 23 stycznia 2008r., zatem ostatecznym terminem na wydanie i nadanie decyzji o sprzeciwie był 22 lutego 2008r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, nadano ją w dniu 24 stycznia 2008r., zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Jednak, wobec wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2008r, bez sprawdzenia, czy strona miała możliwość wykonania obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, co organ wykazał wyżej, należało ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył G. P., w części dotyczącej przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj: art. 7 i 105 § 1 kpa oraz art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżanej części, umorzenie całego postępowania we wszystkich instancjach, sprostowanie treści decyzji w zakresie określenia przedmiotu zgłoszenia budowy (w decyzji jest przyłącze wodociągowe, a przedmiotem zgłoszenia było przyłącze gazowe). G. P. wyjaśnił, że w dniu 28 grudnia 2007r. złożył zgłoszenie budowy przyłącza gazowego do ww. budynku. Do dnia 27 stycznia 2008r. nie otrzymał żadnego pisma w tej sprawie. W tej sytuacji zgodnie z Prawem budowlanym rozpoczął budowę, zawiadamiając o tym fakcie Starostę Powiatowego i nadzór budowlany. W dniu 8 lutego 2008r. Skarżący otrzymał decyzję Starosty [...] wnoszącą sprzeciw. G. P. zgodził się ze stanowiskiem Wojewody co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji w całości. Nie zgodził się natomiast co do terminu na wniesienie sprzeciwu, gdyż art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowi, że zgłoszenia (...) należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W ocenie Skarżącego, dywagacje organu II instancji o przedłużeniu tego terminu poprzez wydanie postanowienia nie znajdują żadnego oparcia w przepisach prawa. Organ nie powołuje żadnego przepisu prawa na poparcie swojej opinii, wskazując na stanowisko orzecznictwa, nie przytacza jednak żadnego orzeczenia na poparcie tej tezy. Skarżący poddał, że budowa została rozpoczęta i zgłoszona do organu nadzoru budowlanego, który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. Jedyna wydana decyzja została uchylona. W chwili obecnej (jak również w chwili wydawania decyzji przez Wojewodę) ponad wszelką wątpliwość termin na zgłoszenie sprzeciwu upłynął, zatem zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie powinno być umorzone, a nie przekazane do ponownego rozpatrzenia. Powołane przez Wojewodę wyroki NSA i WSA nie dotyczą postępowania w sprawie zgłoszenia budowy a spraw podatkowych. Dotyczą zupełnie innych uregulowań prawnych i innych okoliczności faktycznych. Wojewoda w decyzji jednoznacznie wskazuje, że określenie przedmiotu postępowania nie należy do kompetencji organu. Tak więc wobec złożenia przez wnioskodawcę jednoznacznego wyjaśnienia, że zgłoszenie dotyczy budowy przyłącza gazowego, organ (ani starosta ani wojewoda) nie ma żadnego prawa ingerować w tą sferę zgłoszenia. Na koniec Skarżący wniósł o skorygowanie decyzji własnej przez Wojewodę w ramach autoredemptury. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Mając na uwadze powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] narusza prawo. Na wstępie wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie zgłoszenia wykonania zamiaru inwestycyjnego, jest uregulowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania wszystkie przepisy kodeksowe. Intencją ustawodawcy wprowadzającego tą instytucję było bowiem uproszczenie procedury towarzyszącej wydaniu pozwolenia na budowę. W treści art. 30 ust 2 Prawa budowlanego wymieniono enumeratywnie wymogi jakie winno spełniać zgłoszenie, z jednoczesnym wskazaniem - że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia - właściwy organ postanowieniem nakłada na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ustawodawca określił 30 dniowy termin, w którym organ posiada kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. W judykaturze i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że termin ten, w przypadku wydania postanowienia o obowiązku uzupełnienia braków zgłoszenia, zaczyna swój bieg od dnia jego uzupełnienia, bądź - w przypadku niewykonania obowiązku - po upływie ostatniego dnia, w którym inwestor zobowiązany był do dokonania nakazanych czynności, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006r. OSK 956/05, ONSA i WSA 200/1/12, wyrok NSA z 12 grudnia 2006, II OSK 79/06, LEX nr 319177). W kontrolowanej przez Sąd sprawie Starosta [...] w dniu [...] stycznia 2008r. wydał postanowienie nakładające na G. P. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 23 stycznia 2008r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tego postanowienia wynika, że zostało ono doręczone inwestorowi dopiero w dniu 4 lutego 2008r. Natomiast w dniu [...] stycznia 2008r. Starosta [...] wydał decyzję o sprzeciwie do przedmiotowego zgłoszenia, która została doręczona skarżącemu w dniu 8 lutego 2008r. Prawidłowo zatem ustalił Wojewoda [...], że decyzja o sprzeciwie została wydana bez sprawdzenia przez organ, czy strona miała możliwość wykonania obowiązku nałożonego ww. postanowieniem. Uszło jednak uwadze organu wojewódzkiego, że już postanowienie nakładające obowiązki zostało doręczone inwestorowi po upływie 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Termin do złożenia sprzeciwu dla organu mijał bowiem w dniu 27 stycznia 2008r, natomiast decyzję o sprzeciwie nadano w dniu [...] stycznia 2008r. i doręczono inwestorowi w dniu 8 lutego 2008r, a zatem po upływie zakreślonego przez ustawodawcę terminu. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie podziela bowiem stanowiska Wojewody [...], że termin trzydziestodniowy jest zachowany, jeśli przed jego upływem decyzja o sprzeciwie zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Wprawdzie stanowisko to było prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd miał jednak na uwadze, że w dniu 15 października 2008r., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę (w sprawie o sygn. akt II GPS 4/08), w której ustalił, że "Termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu (LEX nr 448685). W uchwale wskazano m.in., że cechą właściwą decyzji administracyjnej jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu, które następuje poprzez zakomunikowanie tej woli jednostce. Z rozwiązań przyjętych w kpa wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Zakomunikowanie oświadczenia woli jest zatem warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej. Wobec treści art. 109 § 1 w związku z art. 110 kpa nie można przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego, nie dochodzi bowiem do uzewnętrzeniania oświadczenia woli organu poprzez jego zakomunikowanie jednostce. Ponadto, z art. 109 § 1 kpa wynika, że nie można w tym zakresie stosować art. 57 § 5 kpa, który dotyczy sposobu obliczania terminów procesowych czynności stron, zatem nie ma zastosowania do załatwiania spraw przez organ administracji publicznej. Z powyższych względów nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli organu. Oznacza to, że decyzja o wyrażeniu sprzeciwu musi być uzewnętrzniona poprzez jej doręczenie stronie, bo tylko w takim przypadku wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutek prawny. Wprawdzie powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, tym niemniej instytucja ta, jako tożsama z instytucją sprzeciwu, wymienionego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane - zdaniem Sądu - znajduje zastosowanie również na gruncie ustawy Prawo budowlane. Wobec przedstawionej argumentacji stwierdzić należy, że termin 30 dniowy do wyrażenia sprzeciwu przez organ architektoniczno - budowlany, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze. zm.), jest terminem do doręczenia sprzeciwu inwestorowi. Jeśli zatem w niniejszej sprawie, już postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia doręczono inwestorowi po upływie 30 dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu, to w takiej sytuacji organ odwoławczy mógł jedynie uchylić decyzję o sprzeciwie i umorzyć postępowanie w I instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 kpa, Podkreślić na koniec trzeba, że zbadanie przedmiotowej inwestycji pod kątem prawidłowości jej wykonania należy obecnie do kompetencji organów nadzoru budowlanego, bowiem zamknięcie drogi do zbadania prawidłowości złożonego zgłoszenia nie oznacza, że wykonana przez inwestora inwestycja odpowiada przepisom Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu wojewódzkiego będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w punkcie I sentencji. W zakresie punktu II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.