I SA/Wa 1247/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Asesor WSA Mirosław Gdesz Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. T. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] października 1984 r. wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy W. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], o powierzchni [...] ha, oznaczoną wówczas jako działka nr [...] z obrębu [...], będącą własnością E. D., z przeznaczeniem pod budowę łącznicy kolejowej dla [...] - zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1983 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji lokalizacyjnej oraz decyzją nr [...] i [...] z dnia [...] listopada 1983 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - w tym część nieruchomości o pow. [...] ha wywłaszczono na wniosek poprzedniego właściciela E. D. zgłoszony w dniu 29 sierpnia 1984 r. Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2001 r. spadkobiercy poprzedniego właściciela E. D. wystąpili o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości - położonej w W. Al. [...], stanowiącej działki ewidencyjne z obrębu [...]: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha - będącą częścią dawnej działki nr [...] z obrębu nr [...], pochodzącą z hip. pn. [...] wsi [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Starosta stwierdził, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaś zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast art. 137 ust. 2 stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Z dniem 22 września 2004 r. został wprowadzony w życie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeśli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Po analizie akt sprawy Starosta ustalił, iż dawnej działce nr [...] z obrębu [...] odpowiadają obecnie działki o numerach: [...],[...],[...] i [...] oraz część działek nr [...] i nr [...] – z tym, że działki nr [...] i [...] zostały wywłaszczone na wniosek poprzedniego właściciela. Następnie stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość jedynie w części tj. na działkach nr [...] i [...] została zagospodarowana na cel wywłaszczenia - budowę łącznicy kolejowej dla [...]. Natomiast działki nr [...],[...],[...],[...] położone są poza liniami rozgraniczającymi łącznicy kolejowej i ulicy [...] - jednocześnie zaś działka nr [...] stanowi część urządzonej drogi publicznej - ulicy [...]. Zawężenie linii rozgraniczających łącznicy kolejowej nastąpiło na wniosek M., które pismem z dnia 16 lipca 2004 r. potwierdziło, iż zwracany teren okazał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak więc z wywłaszczonej nieruchomości nie zagospodarowano terenu o powierzchni [...] ha - działki nr [...] i [...] znajdujące się w granicach lokalizacji oraz terenu pozostającego poza lokalizacją inwestycji - działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Również wizja w terenie dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] kwietnia 2007 r. potwierdziła, iż przedmiotowe działki są nie ogrodzone i niezagospodarowane. Na części przeznaczonego do zwrotu terenu przebiega linia telefoniczna M., jednakże - jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli" (Wyrok NSA w Warszawie I S.A. 1088/99 z dnia 30 czerwca 2000 r. - niepublikowany). Starosta uznał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że na przeznaczonej do zwrotu nieruchomości nie zostały podjęte działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie cel ten nie został zrealizowany mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie zrealizowano też na niej innego celu niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę jej wywłaszczenia (art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Powołał się też na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r. sygn. akt. III RN 11/2001, w którym Sąd uznał, że: "rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu obiektu musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego". Podsumowując organ stwierdził, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami zawiera ramy czasowe zakończenia inwestycji - 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna - co oznacza, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia właśnie w tym terminie. Jeżeli zaś pomimo upływu 10 lat od daty wywłaszczenia, cel nie został zrealizowany, wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tym bardziej, że ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych i nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 137 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodał, że biorąc pod uwagę zapisy planu obowiązującego w dacie złożenia wniosku o zwrot, osoby uprawnione mają możliwość zagospodarowania zwracanego gruntu zgodnie z planem. Spełniony zatem został wymóg określony w art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkujący zwrotem nieruchomości. Powyższe świadczy o wystąpieniu przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy określającej warunek uznania części nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stosownie zaś do przepisu art. 136 ust. 3 tejże ustawy - wnioskowana część nieruchomości podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Natomiast w stosunku do działki nr [...] z obrębu [...] Starosta uznał, iż należało postępowanie umorzyć – ponieważ, co prawda nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia tj. nie wybudowano łącznicy kolejowej dla [...], ale wybudowano drogę publiczną - ulicę [...]. Wziął on pod uwagę fakt, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961r. nr 18 poz. 94 ze zm.) dopuszczał wywłaszczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej - a budowa ulicy [...] jako drogi publicznej (ulicy ogólnodostępnej) stanowiła taki cel. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty P. wniósł Prezydent W., domagając się jej uchylenia w całości. Jednakże z treści odwołania wynika, że kwestionuje on decyzję tylko w zakresie dotyczącym wymienionych w odwołaniu działek - nr [...],[...] i [...]. Prezydent podniósł, że część zwracanej nieruchomości (działka nr [...]) jak również działka nr [...], przeznaczone zostały pod budowę drogi ekspresowej - zgodnie z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: "budowa drogi ekspresowej [...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" w W., nad działką nr [...] został nawet zbudowany [...] drogowy. Wobec powyższego – zgodnie z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami .roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, gdyż część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana pod budowę ulicy [...], a zatem stanowi drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W myśl przepisów tej ustawy, skoro drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność odpowiednio samorządu województwa, powiatu albo gminy, to nie jest dopuszczalnym zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, polegające na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, gdyż drogi publiczne zaliczone zostały przez ustawodawcę do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Zatem w świetle wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta w czasie orzekania o zwrocie, stanowi część drogi publicznej. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że w myśl art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (który obowiązywał od dnia 22 września 2004 r.), roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 (o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W dniu 3 kwietnia 2008 r. Trybunał Konstytucyjny, w wyniku rozpoznania sprawy K 6/05 orzekł, że art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji. Mając na uwadze, że organ odwoławczy zobowiązany jest do uwzględnienia aktualnego stanu prawnego, w omawianej sprawie zachodzi konieczność ponownego jej rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. syng. akt K 6/05. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o nowy porządek prawny przez organ drugiej instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż od decyzji organu odwoławczego nie przysługiwałoby stronom odwołanie. W tej sytuacji organ odwoławczy uchylił z przyczyn formalnych decyzję Starosty P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. T. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wywłaszczona nieruchomość - działki nr [...],[...] i [...] - jest niezabudowana i niezagospodarowana, nie zrealizowano także na niej żadnej inwestycji, nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę - a więc cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Decyzja o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji - budowa drogi ekspresowej [...] - została wydana dopiero w 2005 r. – a więc 21 lat od dnia wywłaszczenia i w trakcie trwania postępowania o zwrot nieruchomości. Zaś z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych ewidentnie wynika, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji – nie stanowi negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. skarżąca oświadczyła, że zgadza się z treścią decyzji organu I instancji – zarówno w części orzekającej o zwrocie trzech działek (nr [...], [...] i [...]), jak i części umarzającej postępowanie w stosunku do działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga jest zasadna - aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Wojewoda [...] uchylając decyzję organu pierwszej instancji wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć bowiem charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98, Lex Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r. IV SA 1496/02, Mon. Prawn. 2004/2/60). Stosownie do treści art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Postępowanie takie jest obowiązkiem organu wówczas, gdy usunięcie wątpliwości, jakie nasuwają się w toku postępowania odwoławczego, mieści się w zakresie dostępnych organowi środków. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na fakt, że w dniu 3 kwietnia 2008 r. (po wydaniu decyzji I instancji) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z Konstytucją RP, a organ odwoławczy zobowiązany jest do uwzględnienia aktualnego stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Wojewoda podejmując powyższe rozstrzygnięcie, przekroczył uprawnienia przyznane mu przepisem art. 138 § 2 k.p.a. - ponieważ przyczyna uchylenia decyzji praktycznie nie ma żadnego związku z treścią decyzji organu I instancji. Wojewoda uznał, że zachodzi konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji - po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - uwzględniającego w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem z akt sprawy ewidentnie wynika, że artykuł ten był jedynie podstawą umorzenia postępowania w stosunku do działki nr [...]. Starosta uznał, że na działce tej zrealizowano inny cel - niż określony w decyzji o wywłaszczeniu – ale taki, który mógł stanowić podstawę wywłaszczenia (droga publiczna – ulica [...]). Z treści odwołania Prezydenta W. nie wynika, aby kwestionował on zasadność decyzji Starosty P. w tym właśnie - korzystnym dla siebie - zakresie. Również D. T. nie kwestionowała jej. Poza tym, skoro ta działka stanowi już w chwili obecnej drogę publiczną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to już sam ten fakt uniemożliwia zwrot nieruchomości. Drogi publiczne zostały bowiem zaliczone przez ustawodawcę do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie – wobec tego niedopuszczalnym jest zwrot tej nieruchomości, gdyż wówczas osoba fizyczna nabyłaby własność nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Natomiast zwrot pozostałych trzech działek opierał się na fakcie, że Starosta P. uznał nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ponieważ - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna - cel ten nie został zrealizowany. Zatem treść art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miała żadnego wpływu na decyzję Starosty odnośnie zwrotu tych działek. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli organ II instancji ma jakieś wątpliwości - to są one możliwe do wyjaśnienia w ramach prawidłowo przeprowadzonego - stosownie do treści art. 136 k.p.a - postępowania wyjaśniającego w toku postępowania odwoławczego, a także w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Sąd zauważa, że z przekazanych akt administracyjnych nie wynika, by Wojewoda [...] - rozpoznając niniejszą sprawę - przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, a podkreślić należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Istota tego postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Potwierdza to, że zaskarżona decyzja kasatoryjna jest dotknięta wadą mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja, jako naruszająca art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., podlegała uchyleniu. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] rozpatrzy ponownie odwołanie Prezydenta W. - zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania odwoławczego, a w razie konieczności - stosownie do art. 136 k.p.a. - uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokona oceny całokształtu tego materiału pod kątem przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zez zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.