IV SA/Wa 1769/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia - oddala skargę - UZASADNIEŃ IE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. uzgadniające w trybie przepisów o ochronie środowiska realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin ze złoża [...] "W." w O., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że planowana działalność związana z wydobywanie [...] ze złoża "W." prowadzona będzie w obrębie obszaru górniczego o pow. 64,53 ha, który w części ok. 2 ha znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego [...], a pozostała jego część graniczy z tą otuliną. Lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z miejscowym planem gminy O., który tereny występowania złoża "W." przeznacza na eksploatację powierzchniową z możliwością prowadzenia działalności przeróbczej. Planowana działalność wydobywcza prowadzona będzie poza terenem Parku Krajobrazowego [...]. Z powyższego wynika, że postanowienie organu pierwszej instancji, nie narusza zakazów wprowadzonych na terenie Parku rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w sprawie Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]), zmienionym rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Ponadto Minister wyjaśnił, że zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia z dniem jego wejścia w życie utraciło moc rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...] w sprawie ochrony krajobrazu [...] województwa [...], za wyjątkiem postanowień § 1, dotyczących obszaru chronionego krajobrazu, co oznacza, że nadal obowiązują ustalenia dotyczące utworzenia i wielkości Obszaru Chronionego Krajobrazu, ale nie obowiązują już zakazy wprowadzone na tym terenie w/w rozporządzeniem. W dalszej części uzasadniania organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie od powyższych uwag, po przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że w postępowaniu uzgadniającym w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska, zasadnicze znaczenie ma określenie granic terenu, który inwestor przeznacza na prowadzenie działalności, do którego będzie posiadać tytuł prawny. Jedną z podstawowych zasad ochrony środowiska jest bowiem dotrzymanie standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację powodującą wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisje hałasu ma tytuł prawny. Tymczasem w analizowanej sprawie nie określono jednoznacznie granic tego terenu. Niezbędnym jest więc uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wskazanie chociażby numerów działek przeznaczonych pod inwestycję. Organ podniósł także, że z punktu widzenia oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny niezbędnym jest wskazanie granic terenów objętych ochroną przed hałasem w trybie przepisu art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826), a także określenie akustyczne oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do najbardziej niekorzystnych z akustycznego punktu widzenia opcji realizowanych prac. W świetle przedłożonego materiału dowodowego można bowiem założyć, iż możliwym jest prowadzenie tych prac w sąsiedztwie terenów objętych ochroną przed hałasem. Organ podkreślił również, że przedmiotowe przedsięwzięcie powinno spełniać standardy akustyczne ustalone dla źródeł określonych w w/w rozporządzeniu Ministra Środowiska nie jako źródła komunikacyjne tj. "drogi i koleje" ale jako "pozostałe źródła...". Organ podniósł ponadto, iż w raporcie nie odniesiono się do stopnia oddziaływania przedsięwzięcia ze względu na emisję pyłu różnych frakcji w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. - w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 1, poz. 12), w którym poza stężeniem pyłu PM 10 w powietrzu normowany jest także opad pyłu, nie wyjaśniono na jakiej podstawie przyjęto, że na badanym obszarze nie stwierdzono roślin podlegających ochronie, rzadkich gatunków zwierząt i miejsc lęgowych, nie uzasadniono stwierdzenia, że wydobywanie kopaliny nie wpływa destrukcyjnie na środowisko Parku Krajobrazowego [...] oraz nie zawarto informacji o warunkach hydrogeologicznych obszaru otaczającego teren wydobycia kopalin, mających zasadnicze znaczenie w kwestii oceny wpływu działalności wydobywczej na środowisko przyrodnicze tego obszaru. Minister stwierdził także, że z mapy załączonej do uzupełnienia raportu z czerwca 2007 r. wynika, że granica zasięgu drgań sejsmicznych sięga ok. 800 m w głąb parku krajobrazowego, w związku z tym w raporcie powinien zostać uwzględniony również wpływ drgań sejsmicznych na omawiany obszar. Organ stwierdził przy tym, że prace związane z wydobywaniem kopaliny, w tym prace strzelnicze, nie będą miały wpływu na hibernujące na terenie projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "O." gatunki nietoperzy, jak również nie przewiduje się, by planowane przedsięwzięcie miało znacząco negatywne oddziaływanie na pozostałe przedmioty ochrony tego obszaru. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że raport należy uzupełnić o rzetelny opis istniejących w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tym niemniej w warunkach przedmiotowej sprawy nie ma potrzeby uzyskiwania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków czy Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Zasadnym jest także, aby autorzy raportu rozważyli możliwość wydobywania kopaliny w innym wariancie niż w nim opisany z uwzględnieniem stosowanych w tym zakresie technik i technologii, co pozwoli dokonać oceny, czy wariant proponowany do realizacji przedsięwzięcia jest wariantem optymalnym. Odnosząc się przy tym do zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, który dla planowanego przedsięwzięcia związanego z użyciem instalacji stanowi wymóg zamieszczenia w raporcie porównania proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143 ustawy organ wyjaśnił, że w przypadku analizowanego przedsięwzięcia instalacją, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska jest urządzenie samojezdne składające się z [...] oraz [...]. Proponowane w raporcie do zastosowania urządzenia są typowymi, mobilnymi układami [...] stosowanymi w górnictwie odkrywkowym dla przeróbki mechanicznej surowca, a zatem w tym przypadku nie będzie miał zastosowania art. 52 ust. 1 pkt 8 ustawy. Nawiązując natomiast do wniosku strony o ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania organ stwierdził, że art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewiduje takiego obszaru dla zakładu górniczego. Organ stwierdził także, że nie mogą stanowić argumentów przemawiających za odstąpieniem od realizacji przedsięwzięcia podnoszone przez stronę walory [...] i występowanie w skałach skamieniałości, bowiem istnienie [...] jest wynikiem przerwania prowadzonego przed laty wydobywania kopaliny ze złoża "W." i nie przeprowadzenia rekultywacji terenu. Powyższe złoże zostało udokumentowane co oznacza, że jego kopalina została przeznaczona do wydobycia. Organ wskazał ponadto na pominięcie w postępowaniu organu pierwszej instancji wszystkich stron tego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 124 § 2 kpa i art. 107 § 4 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne, a przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określonej w art. 8 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 4 kpa w związku z art. 126 kpa i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie interesu obywateli i pominięcie poszczególnych okoliczności podniesionych przez stronę w zażaleniu, a które mają istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: naruszenie § 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w związku z art. 6 pkt. 7 i 8 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 5 pkt 14 i pkt 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez stwierdzenie, że planowana działalność wydobywcza prowadzona będzie poza terenem Parku Krajobrazowego [...] oraz niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że zakazy dotyczące podejmowania określonych działań na terenie parku krajobrazowego nie dotyczą podejmowania działań na terenie otuliny ustanowionej dla tego parku, naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 7 kpa poprzez przyjęcie, że wobec braku wyraźnego obowiązku wskazanego w ustawie w niniejszej sprawie nie ma konieczności uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącej wpływu inwestycji na zabytki znajdujące się na obszarze objętym oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia, * naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że fakt wykorzystania instalacji standardowo wykorzystywanej w prowadzeniu określonego rodzaju działalności wyłącza obowiązek przestawienia analizy porównawczej wybranej technologii z technologiami spełniającymi wymogi określone w art. 143 tej ustawy, * naruszenie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skoro działalność górnicza nie została wymieniona w katalogu zawartym w ust. 1 tego przepisu, to w niniejszej sprawie brak jest podstaw do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia, o dopuszczenie dowodu w postaci akt sprawy administracyjnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Minister w sposób bardzo pobieżny uzasadnił podstawę prawną odmowy konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania dla terenu górniczego i nie dokonał rzeczowej analizy przepisów, a z uwagi na to, że nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich okoliczności związanych z przesłankami wymienionymi w art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, uzasadnienie postanowienia pomija istotne dla sprawy kwestie, nie naruszą ich bazy żerowiskowej, jak również nie odniósł się do kwestii wpływu Organ w sposób pobieżny rozpatrzył także zarzuty i rozważania skarżącej dotyczące obszarów i gatunków chronionych, w tym obszaru Natura 2000, nie wyjaśnił podstawy przyjęcia, że obszar górniczy znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego [...], a nie w samym parku oraz nie odniósł się do kwestii możliwych konfliktów społecznych oraz protestów mieszkańców, zagrożenia jakie niesie za sobą uruchomienie [...] dla mieszkańców gminy O. i ich majątku, oddziaływania [...] na tereny urządzeń turystyki, sportu i rekreacji. Minister nie uzasadnił ponadto swojego stanowiska, że prace związane z wydobywaniem kopaliny ze złoża "W." nie będą miały wpływu ani na hibernujące nietoperze, ani prac związanych z eksploatacją kamieniołomu na inne gatunki świata roślinnego i zwierzęcego wskazane w Ekspertyzie, które występują na terenie objętym inwestycją lub negatywnym oddziaływaniem inwestycji. Skarżąca wskazała przy tym, że Minister nie jest władny dokonywać arbitralnych ocen w tym zakresie i w związku z tym koniecznym jest powołanie biegłego, który oceni czy i w jakim stopniu wszystkie negatywne zagrożenia spowodowane eksploatacją kopalin metodą strzelniczą będą oddziaływały nie tylko na gatunki objęte ochroną, ale na ekosystem jako całość. Odnosząc się z kolei do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego skarżąca podniosła m. in., że akta sprawy administracyjnej zawierają wyraźne dane, że część obszaru górniczego, czyli terenu na którym prowadzone będzie wydobycie kopaliny oraz prowadzona działalność górnicza znajdują się na terenie Parku, dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie muszą znaleźć przepisy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], które na terenie Parku wprowadzają zakazy podejmowania określonych działań. Zdaniem skarżącej Minister bezpodstawnie przyjął także, że obszar górniczy planowanej inwestycji będzie znajdował się częściowo w otulinie parku, a nie w samym parku. Nie można również w ocenie skarżącej zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że skoro przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewidują obowiązku uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, to nie ma potrzeby zwrócenia się do wskazanego powyżej organu o wydanie stosownej opinii, bowiem przepisy w/w ustawy wyznaczają pewne minimum, jakie musi być spełnione w każdej sprawie, przy czym nie można z góry założyć, że w konkretnej sprawie nie zaistnieje konieczność uzyskania dodatkowych opinii. Skarżąca stwierdziła również, że błędne jest stanowisko organu co do braku podstaw prawnych tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania dla zakładów i obiektów innych niż wymienione w art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż z wykładni systemowej i celowościowej w/w przepisu wynika, że nie zawiera on enumeratywnego wyliczenia obiektów, dla których tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Skarżąca podniosła przy tym, że celem powyższego przepisu jest ochrona środowiska naturalnego i obywateli przed negatywnym wpływem niebezpiecznych dla nich obiektów i instalacji, dlatego też wnioskowanie przeciwne prowadziłoby do niczym nieuzasadnionej odmowy udzielania ochrony obywatelom i obszarom przyrody, które znajdują się w sferach, w których negatywne oddziaływanie obiektów jest podobne jak w przypadku wymienionych w ust. 1 tego artykułu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejsze stanowisko w sprawie. Ponadto organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej przedmiotowa działalność zaplanowana została poza granicami Parku Krajobrazowego [...] i obejmuje teren o powierzchni 64,53 ha. Z materiału dowodowego ocenianego w toku postępowania odwoławczego, jak również z poczynionych przez organ w tym zakresie własnych ustaleń wynika, że część złoża "W." objętego planowanym przedsięwzięciem o pow. ok. 2 ha zalega w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], stanowiącego otulinę Parku Krajobrazowego [...], natomiast pozostała część złoża znajduje się poza formami ochrony przyrody tego rejonu. Za błędne organ uznał również stanowisko skarżącej, jakoby na terenie otuliny Parku Krajobrazowego [...] obowiązywały zakazy tożsame z zakazami obowiązującymi na terenie Parku, bowiem zdaniem organu z ustawy o ochronie przyrody nie wynika, aby w ogóle możliwe było wprowadzanie zakazów na terenie otuliny parku krajobrazowego. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ art. 52 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo ochrony środowiska Minister wyjaśnił, iż zgodnie z w/w przepisem raport powinien zawierać opis istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W zaskarżonym postanowieniu zwrócono uwagę na konieczność uzupełnienia w tym zakresie dokumentacji. Natomiast z powyższego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że w postępowaniu uzgadniającym przedsięwzięcie w trybie przepisów o ochronie środowiska, wymagane jest uzyskanie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nieuzasadniony jest również zdaniem Ministra zarzut naruszenia przez organ art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ nie podlega ocenie organu uzgadniającego warunki środowiskowe dla realizacji przedsięwzięcia kwestia, czy w sprawie istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska Minister stwierdził, że z punktu widzenia przepisów z zakresu ochrony środowiska realizacja przedsięwzięcia jest dopuszczalna o ile przyjęte rozwiązania techniczne i technologiczne zapewnią, że dotrzymane zostaną standardy jakości środowiska poza terenem zakładu. Wyjątek dotyczy tylko zakładów i obiektów wymienionych w art. 135 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008r. pod względem jego legalności, a więc zgodności z powszechnie obowiązującym prawem materialnym i procesowym. Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.. G. Spółka Akcyjna z siedzibą w C. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006r. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy O. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin ze złoża [...] "W." w granicach projektowanego obszaru górniczego "W.", położonego w miejscowościach O. i P., Gmina O., województwo [...]. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 26 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko polegające na wydobywaniu kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha. Jak wynika z akt administracyjnych, wydobycie [...] ze złoża "W." prowadzone będzie na obszarze górniczym o pow. 64,53 ha, co kwalifikuje planowane przedsięwzięcie do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia - art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 46a ust. 7 pkt 4 tejże ustawy, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiotowej sprawie jest Burmistrz Miasta i Gminy O., który prowadząc postępowanie w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, pismem z dnia [...] marca 2006r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 376 pkt 3 i art. 378 ust. 2 pkt 1a w/w ustawy zwrócił się do Wojewody [...] o uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia, określając jednocześnie warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia mające zapewnić ochronę środowiska. Po rozpatrzeniu zażalenia jakie wpłynęło na to postanowienie, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 kpa ma charakter orzeczenia kasacyjnego. Przepis art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania orzeczenia kasacyjnego tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji wykazał braki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, które w ocenie Sądu nie mogą być uzupełnione w trybie art. 136 kpa. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 kpa organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi I instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks Postępowania Administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w orzeczeniu organu odwoławczego. "Należy jednak przyjąć, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji" - za komentarzem do art. 138 kpa M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, która napisała w skardze, iż "Na stronie 55 raportu G. przedstawiło porównanie powierzchni obszaru i terenu górniczego, z którego wynika, że 2,14 ha obszaru górniczego, a 171,22 ha terenu górniczego będzie się znajdowało na obszarze ochrony prawnej Parku Krajobrazowego [...]". Jednakże należy zauważyć, iż na skutek pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., Wydział Środowiska i Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2006r. znak [...] zostało opracowane uzupełnienie raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji złoża [...] "W.". Uzupełnienie raportu zostało wykonane w czerwcu 2007r. W uzupełnieniu tym znajduje się jako załącznik graficzny nr [...] mapa zasięgu oddziaływania eksploatacji złoża "W." na środowisko. Na mapie tej zostały zaznaczone m.in.: granica obszaru górniczego, granica terenu górniczego, granica zasięgu ochrony prawnej Parku Krajobrazowego [...] oraz granica zasięgu ochrony prawnej obszaru chronionego krajobrazu [...]. Z przebiegu granic przedstawionych na tej mapie wynika, że w granicach zasięgu ochrony prawnej obszaru chronionego krajobrazu [...] znajduje się część projektowanego obszaru 10 górniczego, która jak przyjmuje Minister Środowiska odpowiada powierzchni ok. 2 ha. Uzupełnienie raportu o oddziaływaniu na środowisko doprecyzowuje zapisy pierwotnej wersji raportu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ drugiej instancji orzekał w oparciu o całość akt sprawy, w tym w oparciu o mapę załączoną do uzupełnienia raportu z czerwca 2007r. stanowiącą załącznik nr [...]. Park Krajobrazowy [...] o aktualnej powierzchni 479,65 ha został utworzony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Na podstawie § 4 pkt 2 tegoż rozporządzenia utraciło moc rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995r. w sprawie ochrony krajobrazu [...] na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]) z wyjątkiem postanowień § 1 dotyczących obszaru chronionego krajobrazu. Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. weszło w życie z dniem [...] maja 2006r. W obecnym stanie prawnym w ramach rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995r. obowiązuje jedynie zapis dotyczący Obszaru Chronionego Krajobrazu wchodzącego w skład [...], który to obszar stanowi równocześnie otulinę m.in. Parku Krajobrazowego [...]. Z jednej strony Obszar Chronionego Krajobrazu [...] jest otuliną m.in. Parku Krajobrazowego [...], czyli zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) jest strefą ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody (tutaj z Parkiem Krajobrazowym [...]) i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Z art. 16 ust, 3 zd. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeby jego ochrony. Wojewoda [...] rozporządzeniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. powiększając obszar Parku Krajobrazowego [...] jednocześnie utrzymał w mocy jego otulinę ustanowioną rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995r. w postaci Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Ustawa o ochronie przyrody 11 dla otuliny wyznaczonej dla parku krajobrazowego nie przewiduje ustanawiania w niej żadnych zakazów ani stref ochronnych, jak np. w otulinie parku narodowego -art. 11 ust. 2. Tak więc w otulinie parku krajobrazowego nie obowiązują zakazy ustanowione dla samego parku krajobrazowego. Z drugiej strony, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, jedną z form ochrony przyrody jest obszar chronionego krajobrazu. W związku z tym sam Obszar Chronionego Krajobrazu [...] jest formą ochrony przyrody. W obszarze tym obowiązywały zakazy wymienione w § 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995r., które jednak z dniem [...] maja 2006r. przestały obowiązywać na podstawie § 4 pkt 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. W tej sytuacji zasadnie organ uznał w zaskarżonym postanowieniu, że część obszaru górniczego o powierzchni ok. 2 ha znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego [...], w której to otulinie nie obowiązują zakazy ustanowione dla samego Parku. Ustalenie to zostało dokonane w oparciu o zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy. W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skarżącej naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 7 kpa "poprzez przyjęcie, że wobec braku wyraźnego obowiązku wskazanego w ustawie w niniejszej sprawie nie ma konieczności uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącej wpływu inwestycji na zabytki znajdujące sie na obszarze objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Minister Środowiska dostrzegając braki raportu w zakresie art. 52 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo ochrony środowiska wskazał na konieczność uzupełnienia raportu o rzetelny opis istniejących w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Żaden przepis prawa nie nakłada, na organ ochrony środowiska w toku postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy 12 Prawo ochrony środowiska, obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z przepisu tego nie można również wywieść obowiązku uzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, o której mowa w skardze. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tak więc to ten organ może uznać za konieczne przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zwrócić się o opinię do wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z akt administracyjnych wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy O. w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dopuścił do udziału na prawach strony [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 95 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji, w tym przypadku urządzenia samojezdnego składającego się z [...] oraz [...]. W związku z tym, zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać, z zastrzeżeniem ust. 1a, porównanie proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143. Jednocześnie do planowanego przedsięwzięcia nie ma zastosowania ust. 2 art. 52 w/w ustawy. Raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji złoża [...] W. z grudnia 2003r. na stronie [...] zawiera porównanie proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143 ustawy. Dodatkowo uzupełnienie raportu z maja 2006r. zawiera szczegółowy opis funkcjonowania zakładu przeróbczego. Z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia, pozwoliło to organowi na stwierdzenie, że proponowane w raporcie do zastosowania urządzenia są typowymi, stosowanymi w górnictwie odkrywkowym dla celów przeróbki mechanicznej surowca mobilnymi układami [...]. Z raportu wynika również, że projektowane rozwiązania eksploatacji złoża w poszczególnych częściach procesu technologicznego nie odbiegają od standardów światowych w zakresie zdejmowania nadkładu, urabiania i transportu kopaliny, bezodpadowej przeróbki wydobytej ze złoża kopaliny. 13 Ponieważ eksploatacja złoża, jak również sam proces mechanicznej przeróbki [...], zostały zaplanowane w sposób konwencjonalny, wg. ogólnie przyjętych rozwiązań eksploatacji kopalin skalnych, to trudno w przypadku planowanego przedsięwzięcia mówić o porównaniu proponowanej technologii, z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska. Standartowość rozwiązań, typowość urządzeń, wyklucza w przypadku planowanego przedsięwzięcia przeprowadzenie porównania, o którym mowa w art., 52 ust. 1 pkt. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Artykuł 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2008r.), w przypadkach wymienionych w tym przepisie, nakłada obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Działalność górnicza w przepisie tym nie jest wymieniona. Z przepisu tego wynika, że jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Wynika z tego, iż dla inwestycji innych niż wymienione w tym przepisie, istnieje obowiązek dotrzymania standardów jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza Burmistrz Miasta i Gminy O., jako organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ramach postępowania uzgodnieniowego, czy to organy ochrony środowiska, czy to organy inspekcji sanitarnej, działają według swojej właściwości i zgodnie ze swoimi kompetencjami. Nie wszystkie kwestie, których dotyczy raport należą do właściwości organów uzgadniających. Analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem przedstawioną w raporcie przeprowadza organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto organ ten posiada dane o rzeczywistym odzewie planowanego przedsięwzięcia w społeczeństwie. Organy ochrony środowiska w postępowaniu uzgodnieniowym nie 14 analizują tych zagadnień. Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu nie miał obowiązku merytorycznego badania tych kwestii. Faktem jest, iż skarżąca w toku postępowania zażaleniowego w piśmie z dnia [...] stycznia 2008r. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez obrazę art. 52 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska. Minister Środowiska w postanowieniu z dnia [...] lipca 2008r. nie odniósł się do tego zarzutu. Jednakże w ocenie Sądu, fakt uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia powoduje, że kwestia rekultywacji terenów poeksploatacyjnych będzie przedmiotem analizy organów ochrony środowiska. Pozwala to Sądowi na zajęcie stanowiska, iż mimo tego uchybienia organu brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które miałoby skutkować uwzględnieniem skargi. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, organ odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących obszarów i gatunków chronionych, w tym obszaru Natura 2000., jak również uzasadnił swoje stanowisko odnośnie braku wpływu planowanego przedsięwzięcia na hibernujące nietoperze. Jednakże zauważyć należy, że organ w zakresie dotyczącym wpływu przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze badanego obszaru wskazał na konieczność uzupełnienia raportu. Z raportu nie wynika, na jakiej podstawie ustalono, że na badanym obszarze nie stwierdzono roślin podlegających ochronie, rzadkich gatunków zwierząt i miejsc lęgowych. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.