II SAB/Kr 101/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie przyznania dotacji na prace budowlane przy zabytku p o s t a n a w i a s k a r g ę o d r z u c i ć A. L. (zwany dalej skarżącym) wniósł pismem z dnia 3 października 2008r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta [...]. W swojej skardze skarżący zarzucił bezczynność Prezydentowi Miasta [...] w zakresie 1. nie wydania decyzji o przyznaniu dotacji na prace budowlane przy zabytku w ramach "Programu Ochrony Zabytków i Opieki nad zabytkami Miasta [...] na lata 2006-2009", 2. nie sprawdzenia formalnego złożonego wniosku i nie przekazania go do dalszego rozpoznania organowi właściwemu. W uzasadnieniu skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, podjęte przez niego działania oraz wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do: wydania decyzji administracyjnej; formalnego sprawdzenia złożonego wniosku oraz przekazania go do dalszego rozpoznania organowi właściwemu; ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów we wskazanych ustawą przypadkach (art.3 § 1 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przepis ten wskazuje, iż skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje jedynie wtedy, gdy jego działanie zakończyć się powinno wydaniem: decyzji administracyjnej; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także innych niż wymienione wcześniej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga A. L. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie w jakim dotyczy ona bezczynności organu administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu dotacji na prace budowlane przy zabytku w ramach "Programu Ochrony Zabytków i Opieki nad zabytkami Miasta [...] na lata 2006-2009" oraz formalnego sprawdzenia złożonego wniosku oraz przekazania go do dalszego rozpoznania organowi właściwemu podlega odrzuceniu, albowiem nie są to sprawy rozstrzygane przez organy administracyjne na drodze administracyjnoprawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Skoro zatem organy administracyjne nie mają w tym zakresie kompetencji do wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego, a konsekwencji wydawania decyzji administracyjnych lub postanowień, to przedmiotowa skarga na bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie wchodzi w zakres kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt l-4a. Skarga w zakresie bezczynności organu administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu dotacji na prace budowlane przy zabytku w ramach "Programu Ochrony Zabytków i Opieki nad zabytkami Miasta [...] na lata 2006-2009" oraz formalnego sprawdzenia złożonego wniosku oraz przekazania go do dalszego rozpoznania organowi nie dotyczy żadnego z aktów wymienionych w cytowanym przepisie. Wbrew bezpodstawnym twierdzeniom skarżącego Prezydent Miasta [...] nie jest zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie przyznania dotacji na prace budowlane przy zabytku, gdyż obowiązujące prawo nie przewiduje dla niego takiej kompetencji. Organ administracyjny, aby mógł wydać decyzję administracyjną, czyli podjąć działania w sferze władztwa administracyjnego musi być do tego podstawę prawną wyrażoną w ustawie. Jakiekolwiek kompetencje organów administracyjnych do władczego określania stosunków administracyjnych w formie decyzji administracyjnych muszą bowiem wynikać z aktów rangi ustawowej. Skoro brak jest podstaw prawnych do konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w formie decyzji, to jakiekolwiek działania organów administracyjnych w tym zakresie nie są podejmowane na gruncie procedury administracyjnej, a więc nie mają tu zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też w tym kontekście uznać należy za bezpodstawne zarzuty bezczynności związane z nieprzekazaniem wniosku skarżącego innym organom administracyjnym, gdyż ustawa z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz.1568) nie przewiduje żadnych innych organów administracyjnych do załatwienia takiego wniosku w drodze administracyjnoprawnej. A skoro do załatwienia takiego wniosku nie ma zastosowania procedura administracyjnej (wynikające z niej terminy załatwienia sprawy itp.), to nie sposób zarzucić jakimkolwiek organom administracyjnym, iż pozostają w bezczynności w załatwieniu sprawy. Podkreślić należy, iż uchwała organu stanowiącego, a jest nią "Program Ochrony Zabytków i Opieki nad zabytkami Miasta [...] na lata 2006-2009" – uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].02.2006r., nie stanowi i nie może stanowić kompetencji dla organu wykonawczego (wójta, prezydenta miasta) do wydawania decyzji administracyjnych oraz ustanawiać praw i obowiązków obywateli, jeżeli nie wynika to z ustawy. Tym samym, wbrew twierdzeniu skarżącego, podstawa prawna dla przekazania środków publicznych podmiotom prywatnym upatrywać należy w art.81 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który przewiduje w trybie określonym odrębnymi przepisami możliwość udzielenia dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Natomiast podstawę prawną do uchwalenia przedmiotowego programu ochrony zabytków stanowił art.87 cyt. ustawy i nie stanowi on (ani też przyjęta uchwała) podstawy ustawowej dla realizacji indywidualnych roszczeń w trybie postępowania administracyjnego. O dotację na prace lub roboty przy wpisanych do rejestru zabytkach dotacjom celowym, przyznawanym z budżetów samorządowych (jednostek samorządu terytorialnego) można się ubiegać na podstawie art.81 cyt. ustawy. W odróżnieniu od dotacji państwowych zasady udzielania dotacji samorządowych określane są każdorazowo przez radę gminy lub powiatu w podejmowanej w tym zakresie uchwale. Naturalnie uchwała ta nie stanowi jedynego punktu odniesienia dla tego rodzaju dotacji, gdyż po pierwsze w powyższym artykule (ust. 1) znajduje się ogólne odesłanie do odrębnych przepisów, którymi są z jednej strony przepisy ustawy o samorządzie gminnym, z drugiej zaś strony przepisy ustawy o finansach publicznych, ustalającej ogólne ramy dla udzielania dotacji przez władze samorządowe (por. art. 109 i n. tej ustawy). Po drugie natomiast podstawowym wyznacznikiem dla tego systemu decyzyjnego jest uchwała budżetowa na dany rok, przyjmowana przez radę gminy, z której wynikać powinno, jak duże środki przeznaczone zostały na dofinansowanie tego rodzaju zadań z zakresu opieki nad zabytkami. Zatem o przyznaniu dotacji oraz jej wysokości wypowiada się wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Imienne wskazanie podmiotu oraz kwoty przyznanej dotacji winno być więc określone w odrębnej uchwale organu stanowiącego. Nie jest tu więc wydawana żadna decyzja administracyjna, nie prowadzi się postępowania administracyjnego, nie mają więc zastosowania przepisy k.p.a. (w których naruszeniu skarżący upatruje bezczynności organu). Na koniec dodać należy, iż celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynności organu administracji publicznej, może być wyłącznie uzyskanie wyroku nakazującego wydanie określonego aktu (decyzji, postanowienia) w zakreślonym przez sąd terminie. Jak wskazano wyżej w pierwszych dwóch zakresach bezczynności prezydent nie wydaje decyzji administracyjnych, ani nie podejmuje żadnych czynności w ramach postępowania administracyjnego, a więc sąd administracyjny nie może mu nakazać ich wydania. Natomiast sąd administracyjny, wbrew oczekiwaniom skarżącego nie może w trybie skargi na bezczynność zobowiązać Prezydenta Miasta [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Obowiązujące prawo nie przewiduje dla sadów administracyjnych takich kompetencji. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art.58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270), który mówi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.