II SA/Kr 1104/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi B. M. i A. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B. M. i A. M. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 1995 r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał B. M. i A. M. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji mieszanej, częściowo murowanej i częściowo drewnianej, pod wspólnym dachem o wymiarach 13,95m na 5,45m zrealizowanego samowolnie na działce nr [...] we F., w terminie do dnia 30 maja 1996 r. W uzasadnieniu wskazano, iż opisany wyżej budynek B. i A. M. wybudowali bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, bowiem posiadana przez nich decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1987 r. wygasła z mocy prawa. Organ podał, iż budowa rozpoczęła się w kwietniu 1994 r. i nie została zakończona do 31 grudnia 1994 r. Zatem podstawą nakazania rozbiórki jest art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (D.U. Nr 89 poz.414). B. i A. M. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podał - nawiązując do oświadczeń B. M. i A. M. złożonych do protokołu wizji lokalnej z dnia [...] czerwca 1995 r. oraz do wyjaśnień A. M. złożonych w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 16 sierpnia 1995 r. - iż budynek inwentarsko-składowy na działce nr [...] we F. został wybudowany przez odwołujących się w 1994 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę i nie był użytkowany do 30 grudnia 1995 r. Wobec tego decyzja organu I instancji jest słuszna i prawidłowa. Na powyższą decyzję ostateczną skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli B. M. i A. M. Skarżący podali, iż budynek gospodarczy został wybudowany w 1994 r. i odtąd jest użytkowany. Cześć konstrukcji dachu została wykonana w kwietniu 1995. Skarżący podali, iż w 1994 r. w budynku gospodarczym składowali płody rolne oraz trzymali inwentarz. Nadto wskazali, iż posiadali pozwolenia na budowę wydane w 1987 r. i nie mieli świadomości, że straciło ono ważność. Skarżący podnieśli, iż bez budynku gospodarczego będzie im trudno utrzymać pięcioosobową rodzinę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący sporny budynek wznieśli w 1994 r., bez pozwolenia na budowę, a do końca tego roku nie został on ukończony i nie był użytkowany. Jako podstawę nakazania rozbiórki podano art. 48 w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane skargą złożoną w dniu [...] grudnia 1995 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Zgodnie z art. 97 § 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz.1270). Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy, uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Art. 107 k.p.a. ustanawia konieczne składniki decyzji administracyjnej, która powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest istotną częścią decyzji administracyjnej. W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 1997 r., IV SA 1660/96 (ONSA 1998, Nr 2, poz. 63) stwierdza się, że "przepis art. 107 § 3 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów...", co wskazuje na wysoką rangę uzasadnienia faktycznego decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi więc o to, by adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Jak podnosi się w literaturze przedmiotu konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Poddając szczegółowej analizie uzasadnienie decyzji J. Zimmermann. wskazuje na to, że w dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981 r., s. 118-122). Jednocześnie należy pamiętać o tym, że samo wymienienie w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną nie spełnia wymogu przytoczenia przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14). Uzasadnienie prawne powinno zawierać zatem także umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się więc podanie treści przepisu, na który organ administracji się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez ten organ wykładni danego przepisu. Nadto obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (tak w wyroku z dnia 21 marca 2007 r. V SA/Wa 195/07 LEX nr 338257). Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie spełnia wymagań określonych przepisami prawa procesowego, a to art. 107 k.p.a. i 11 k.p.a. Nadto należy dodać, iż kwestionowaną decyzją orzeczono rozbiórkę budynku, a nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, mogąca rodzić nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Tym bardziej więc ważne jest prawidłowe i pełne uzasadnienie decyzji przez organ administracji publicznej. Uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji (liczące pięć zdań w decyzji organu pierwszej instancji i trzy zdania w decyzji organu odwoławczego) są lakoniczne i nie wyjaśniają motywów, które legły u podstaw wydania decyzji o takiej właśnie treści, tj. nakładającej na adresatów decyzji obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego. Organ II instancji nie zawarł w uzasadnieniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ogólnikowo wskazał, iż ustalił na podstawie oświadczeń inwestorów, iż budynek gospodarczy znajdujący się na działce skarżących został wybudowany w 1994 r. bez pozwolenia na budowę. Nie wskazał, w jaki sposób ocenił wszystkie dowody, które zgromadzono w sprawie i dlaczego niektórym z nich odmówił wiarygodności. Decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie analizował, nie znajduje się ona również w aktach sprawy. Jeśli chodzi o wymaganą cześć prawną uzasadnienia, to należy stwierdzić, iż w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie zawarto uzasadnienia prawnego. Organy powołały jedynie art. 103 ust. 2 w związku z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. bez przytoczenia i wyjaśnienia ich treści. W uzasadnieniu decyzji nie zawarto żadnych rozważań prawnych, nie przedstawiono też przyjętej przez organy wykładni powołanych przepisów. Organy orzekając na podstawie art. 48 w związku z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowanego z 1994 r. powinny sporządzić szczególnie precyzyjne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji w sytuacji, gdy przepis ten wzbudzał wiele kontrowersji i rozbieżność stanowisk, a niebawem miało zapaść orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji - stając na stanowisku o zasadności nałożenia na adresatów decyzji obowiązku administracyjnego - tym bardziej organy powinny były przedstawić wnikliwa interpretację przepisu popartą argumentami prawnymi. W ocenie Sądu tak sformułowane uzasadnienie decyzji o rozbiórce budynku - wobec swojej ogólnikowości - nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego. Nie jest bowiem wystarczające do stwierdzenia motywów decyzji o rozbiórce oraz prawidłowości postępowania administracyjnego poprzedzającego decyzję, a w konsekwencji oceny przez sąd administracyjny słuszności decyzji. Nie jest też czytelne dla stron postępowania. W ten sposób naruszona została również zasada wyjaśniania zasadności przesłanek przez organ administracji określona w art. 11 k.p.a., z której wynika, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Adresat decyzji ma prawo wiedzieć, jakie przesłanki spowodowały wydanie niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia, zwłaszcza jeśli dotyczy ono nakazu rozbiórki. Logiczne, pełne i proste wyjaśnienie przesłanek podjęcia danej decyzji może spowodować, iż nawet strona niezadowolona z rozstrzygnięcia zrozumie jego zasadność i wykona decyzję bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przedstawione wyżej uwagi dotyczą decyzji organów obydwu instancji, a zatem także tę decyzję należy uznać za wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Wskazane wyżej uchybienia procesowe, w tym naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiają skontrolowanie merytorycznego rozstrzygnięcia, jakie zapadło w tej sprawie. Art.141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję organu powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien wydać rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 k.p.a. oraz zbadać pod względem merytorycznym zasadność nakazania rozbiórki z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. K.9/95 oraz wypracowaną dotychczas wykładnią stosownych przepisów Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.