V SA/Wa 2054/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Zasądza od Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz C. S. 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych – stosownie do treści art. 151 §1 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 1-4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach bedących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42 , poz.371) – odmówił C. S. uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2005 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. W motywach wskazano, że decyzją z dnia [...] września 1993 r. Kierownik Urzędu potwierdził stronie uprawnienia kombatanckie przyznane przez b. ZBoWiD na podstawie art.1 ust.2 pakt 3 ustawy o kombatantach z tytułu służby w ZWZ – AK. W dniu [...] listopada 1999 r. organ orzekający wydał decyzję o rozszerzeniu ww. uprawnień z tytułu określonego art.4 ust.1 pakt 4 cyt. ustawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Kierownik Urzędu przyznał stronie dodatkowy tytuł do uprawnień kombatanckich z racji pełnienia służby w Wojsku Polskim . W dniu 19 stycznia 2007 r. C. S. skierował do Urzędu pismo w przedmiocie uprawnień kombatanckich wraz z oświadczeniami świadków: S. K., N. G. i E. M. Pismem z dnia 31 maja 2007 r. strona wniosła o rozpatrzenie ww. wniosku w oparciu o art. 145 §1 k.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Kierownika Urzędu w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich na podstawie powołanego wyżej przepisu. Zdaniem Kierownika Urzędu strona była zaprzysiężonym członkiem Armii Krajowej w okresie od grudnia 1941 do czerwca 1943 r. i między innymi z tego tytułu otrzymała uprawnienia kombatanckie. Natomiast oświadczenia swiadków: S. K., N. G. i E. M. na okoliczniość służby w tejże organizacji od czerwca 1943 r. do grudnia 1944 r. nie są wystarczajacym dowodem dającym podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu. Relacje ww. nie znalazły potwierdzenia w piśmie Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej, który poinformował, że z braku odpowiednich dokumentów nie może potwierdzić działalności p. S. w AK w ww. okresie. Strona nie przedstawiła innych urzędowych dokumentów poświadczających służbę w AK po czerwcu 1943 r. Organ też dostrzegł, że ustawa o komabatantach nie przewiduje możliwości przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu niemożności podjęcia pracy z powodu nabycia chorób podczas pobytu w więzieniu. Tenże Organ – stosownie do treści art.127 §3 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz 1 ust.2 pkt 3, art.21 ust.1, art.22 ust.1 powołanej ustawy o kombatantach – po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy wskazany na wstępie akt administracyjny. W motywach – wskazując na znaczenie zasady trwałości decyzji administracyjnych w kontekście przesłanek wznowienia postępowania (art.16, 145 §1 pkt 5, 149 §2, 150 §1, 151 §1) – zwrócono uwagę na treść deklaracji członkowskiej ZBoWiD, z której wynika, iż strona zakończyła działalność w ruchu oporu z momentem wywózki na prace przymusowe. W tym dokumencie nie wskazano, iż po powrocie strona kontynuowała działalność w AK, co potwierdzają świadkowie. W skardze – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania – zarzucono "naruszenie prawa poprzez przyjecie, że w sprawie zasadne jest tylko badanie przesłanek pod kątem wznowienia postępowania, bez uwzględnienia przesłanek z art.154 k.p.a. a także dokonanie dowolnych ustaleń – bez analizy przedstawionych dowodów". W jej motywach wskazano na konieczność zastosowania w sprawie art.154 §1 k.p.a. Zwrócono też uwagę na pobieżną ocenę zeznań świadków a także oświadczenia Zarządu Głównego Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej. Powołano się także na naruszenie treści art.7, 77 §1, 107 §3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie – na etapie postępowania odwoławczego - powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s.85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art. 10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania negatywnej decyzji. w -- Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne Organu. Ocena dowodów zgromadzonych i rozpatrzonych z naruszeniem przepisów art. 81 k.p.a. musi być w każdym przypadku potraktowana nie jako swobodna lecz jako dowolna ocena dowodów (patrz m.in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 478). V. Wadą przeprowadzonego postępowania jest także i to, że w motywach decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] czerwca 2008 r. brak jest odniesienia się do materiału dowodowego związanego z wnioskiem o wznowienie postępowania. Nie oceniono w szczególności oświadczeń z dnia [...] stycznia 2007 r.: S. K., N. G., E. M., a także z dnia [...] listopada 2007 r. E .M. Całkowitym milczeniem pominięto również zeznania A. G. i E. M. z dnia [...] stycznia 2007 r. Taką sytuacje należy uznać za niedopuszczalną i naruszającą dyrektywę art. 77 §1 k.p.a., z którego wynika, iż na organie administracji publicznej ciaży obowiazek rozpatrzenia całego materiału dowodowego. VI. Trzeba też podnieść, że treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. ani jednym zdaniem nie odnosi się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W istocie organ II instancji uchylił się od merytorycznej oceny kwestii podniesionych w tym środku zaskarżenia. VII. Za bezzasadny natomiast należy uznać zarzut braku zastosowania w sprawie trybu zmiany deczycji ostatecznej w aspekcie regulacji zawartej w art. 154 k.p.a. Warto wskazać, iż sam skarżący w piśmie z dnia 31 maja 2007 r. wskazał tryb przewidziany dla art.145 §1 pkt 5 k.p.a., a więc postępowanie wznowieniowe. Tym żądaniem Organ był związany. VIII. Mając na względzie powyższe, widząc potrzebę sanacji stwierdzonych uchybień, należało – stosownie do treści art.145 §1 pkt 1 b) i c), oraz 200 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.