II SA/Gl 736/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C., po rozpatrzeniu wniosku M. i T. M., ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu nieruchomości położonej w C., przy ul. [...] (nr ewid. [...], k.m. [...]) dla inwestycji obejmującej budowę budynku jednorodzinnego wraz z niezbędną rozbiórką budynku gospodarczego. W podstawie prawnej tej decyzji Prezydent C. wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u. p. z. p.). W uzasadnieniu podał, że wniosek inwestorów obejmował budowę dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego oraz rozbiórkę budynku gospodarczego położonego w głębi działki. Wskazał, że objęta wnioskiem nieruchomość, o całkowitej powierzchni [...] m kw., ma wymagane przepisami uzbrojenie oraz zjazd z ulicy [...] będącej drogą gminną. Na jej terenie, przy granicy z działką nr [...], zlokalizowany jest parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny stanowiący starą substancję budowlaną, a w głębi towarzyszą mu parterowe zbudowania gospodarcze. Analiza funkcji oraz cech zabudowy przeprowadzona w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej - rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy) wykazała, że na terenach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, istnieje zabudowa mieszkaniowa dająca podstawę do ustalenia warunków dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wyniki tej analizy organ przedstawił w załącznikach nr 1 i nr 2 (graficznym i tekstowym) dołączonych do wydanej decyzji. Prezydent C. podał także, że zastrzeżenia do planowanej inwestycji złożyli A. R., D. R. i D. R. współwłaściciele działki nr [...], którzy nie zgadzają się na nią ze względu na spór dotyczący granicy między ich nieruchomością, a działką nr [...]. Zastrzeżenia te organ uznał za nieuzasadnione z uwagi na treść przepisu art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Od decyzji tej odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. A. R. oraz D. R. Kwestionując stanowisko organu uznali oni, że wydana decyzja rodzi prawo do terenu i narusza w ewidentny sposób ich prawo własności. Ponownie podnieśli, że nie można było ustalić warunków zabudowy, jeżeli nie został ustalony przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...], a budynek inwestora jest częściowo zlokalizowany na ich działce. Zdaniem odwołujących się inwestorzy przed wystąpieniem o ustalenie warunków zabudowy winni, w tej sytuacji, podjąć działania w celu ustalenia prawidłowego przebiegu granic nieruchomości, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy będzie wiązała organ udzielający pozwolenia na budowę. Zarzucili nieujawnienie w załączniku mapowym do decyzji trzeciego budynku gospodarczego posadowionego na działce objętej wnioskiem. Zakwestionowali także zapis zamieszczony w decyzji Prezydenta Miasta dotyczący przewidzianej w przyszłości rozbiórki posadowionego w granicy działek budynku mieszkalnego stanowiącego starą substancję mieszkaniową. Budynek ten posiada bowiem wspólną ścianę z ich budynkiem, a tym samym jego rozbiórka spowoduje zawalenie się budynku bliźniaczego na działce nr [...], który ma tylko trzy ściany. Odwołujący się zwrócili także uwagę na błąd występujący w uzasadnieniu decyzji w której znalazło się słowo "Powinny" nie powiązane z pozostałymi zdaniami uzasadnienia. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przewidziana do zainwestowania działka nr [...] położona jest bowiem na obszarze, gdzie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa pozwalająca ustalić warunki wskazane w rozporządzeniu w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Kolegium podniosło także, że ewentualny spór graniczny nie może być przeszkodą w ustaleniu warunków zabudowy, gdyż na tym etapie postępowania, jak wynika z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., nie jest wymagany tytuł prawny do terenu przewidzianego do zainwestowania. Przepis ten stanowi bowiem, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (...). Potwierdza to również powołany w decyzji organu I instancji przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła A. R. domagając się jej uchylenia w całości. Zarzuciła jej oparcie na niezbyt wnikliwym zapoznaniu się z aktami sprawy i treścią wniesionego odwołania, a także mylnie zinterpretowanym stanie faktycznym oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Podała, że decyzje organów obu instancji naruszają jej interes prawny oraz pozostałych współwłaścicieli działek nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu wskazała, że SKO nie stwierdziło uchybień w decyzji organu I instancji mimo, że występują rozbieżności między treścią tej decyzji, a załącznikiem graficznym nr 1 oraz zamierzeniami określonymi w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. W decyzji Prezydenta Miasta C. ustalono, że inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną dla realizacji tej inwestycji rozbiórką budynku gospodarczego, podczas gdy w załączniku graficznym wskazano dwa budynki gospodarcze, które zgodnie z zawiadomieniem mają zostać rozebrane. Powtarzając zarzuty odwołania skarżąca wskazała także na pominięcie w załączniku mapowym do decyzji jeszcze jednego budynku gospodarczego. Zakwestionowała również wpisanie w punkcie II. 5 decyzji organu I instancji docelowego zalecenia rozbiórki istniejącego w granicy budynku mieszkalnego, wskazując, że w przypadku braku planu miejscowego można w drodze decyzji ustalić tylko warunki dla nowej zabudowy. Podniosła ponadto, że realizacja opisanego zalecenia doprowadzi w przyszłości do katastrofy budowlanej, bowiem spowoduje zawalenie się budynku bliźniaczego na działce nr [...]. Skarżąca ponownie zarzuciła też określenie decyzją warunków zagospodarowania terenu działki nr [...] mimo, iż nie stanowi ona całkowitej własności inwestorów, gdyż jej granice nie są ustalone. W dalszej części skargi A. R. obszernie opisała historię należącej niegdyś w całości do członków jej rodziny nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Podała m.in., że działka dla której zostały ustalone warunki zabudowy została w [...] r. skonfiskowana na rzecz Skarbu Państwa wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w K. Ujawnienie w księdze wieczystej praw nabytych przez Skarb Państwa do tej działki odbyło się, w jej ocenie, z naruszeniem prawa, gdyż nie wzięto pod uwagę, że posadowione na nieruchomości budynki stanowiły odrębne od gruntu nieruchomości. Wpisy w księdze wieczystej zostały zaś uzupełnione dopiero przy okazji komunalizacji tej nieruchomości. W związku z tym, że następcy prawni byłych współwłaścicieli zaczęli dochodzić swoich praw do przedmiotowej nieruchomości, niezmiernie ważne, zdaniem skarżącej, jest zachowanie istniejącej zabudowy na działce nr [...]. Babcia obecnego właściciela nabyła, bowiem posesję przy ul [...] od miasta C. na preferencyjnych warunkach, a następnie w drodze darowizny przekazała ją swojemu wnukowi T. M. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO zauważyło, że nie do zaakceptowania jest żądanie skarżącej odmowy ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości "do czasu uregulowania spraw z przeszłości", gdyż stanowisko takie pomija regulację zawartą w art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie narusza prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że Sąd w toku postępowania bada, czy organy administracji w toku rozpatrywania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego oraz jaki wpływ na wynik sprawy miały ewentualne naruszenia tych przepisów. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u. p. z. p. w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p. w szczególności zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Do zmiany zagospodarowania terenu stosuje się odpowiednio przepis art. 50 ust. 2 tej ustawy regulujący postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z tym ostatnim przepisem nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Oceniając wniosek M. i T. M. z punktu widzenia przywołanych ustawowych regulacji wskazać należy, że decyzją ustalającą warunki zabudowy terenu nieruchomości przy ul. [...] w C. prawidłowo organ I instancji objął tylko budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z rozbiórką jednego budynku gospodarczego. Wprawdzie inwestorzy w swoim wniosku określili projektowaną inwestycję jako budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i rozbiórkę istniejących na działce budynków gospodarczych, to jednak wymagane przywołanymi wyżej przepisami było ustalenie warunków zabudowy dla rozbiórki tylko jednego z dwóch budynków gospodarczych ujawnionych w załączniku mapowym do złożonego wniosku. Obowiązek taki dotyczył bowiem tylko rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego w granicy z sąsiednią działką. Natomiast brak było podstaw ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbiórki drugiego parterowego budynku gospodarczego. Obiekt ten był położony w centrum działki, w znacznej odległości od jej granic, a zatem jego rozbiórka stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie wymagała pozwolenia na budowę. Projektowana rozbiórka tego obiektu mieściła się także w zwolnieniu przewidzianym w dyspozycji art. 59 ust. 2 u.p.z.p., bowiem jako poprzedzająca realizację budynku mieszkalnego powodowała jedynie przejściową zmianę zagospodarowania terenu działki. Skarżąca zarzuciła także, że decyzja Prezydenta Miasta C. nie obejmowała trzeciego budynku gospodarczego usytuowanego również na działce inwestora w granicy ze stanowiącą jej współówlasność działką nr [...], która figuruje na mapie ewidencji gruntów Miasta C. W tej kwestii wskazać przyjdzie, że inwestorzy nie domagali się w swoim wniosku ustalenia warunków rozbiórki dwóch budynków usytuowanych przy granicy działki, gdyż na dołączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej ten drugi obiekt nie figurował. Skarżącej należy przyznać rację, że wskazana przez nią kopia mapy ewidencyjnej różni się od kopii mapy zasadniczej, jaką posłużyli się wnioskodawcy. Zauważyć jednak trzeba, że obie te kopie map zostały opatrzone stosownymi adnotacjami Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. o przyjęciu ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Trzeba wreszcie podkreślić, że we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy należy określić granice terenu na kopii mapy zasadniczej (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ). Także organ wydający tę decyzję zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy winien posługiwać się kopią mapy zasadniczej do wyznaczenia obszaru analizowanego, o jakim jest mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Wobec powyższego w przypadku, jaki miał miejsce w kontrolowanym postępowaniu, organ winien był oprzeć się na ustaleniach wynikających z kopii mapy zasadniczej, co też uczynił. Odnosząc się do innych zarzutów skargi należy wskazać, że pozbawione podstaw prawnych było zamieszczenie w sentencji decyzji organu I instancji zalecenia dotyczącego docelowej rozbiórki istniejącego w granicy działki nr [...] budynku mieszkalnego stanowiącego starą substancję budowlaną. Wniosek inwestorów nie obejmował bowiem tego rodzaju robót budowlanych. Zauważyć także przyjdzie, że wydawana na podstawie przepisów u. p. z .p decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podobnie jak, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określać winna jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które będą podlegać dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia innych robot budowlanych. Innymi słowy omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w ustawie Prawo budowlane i przepisach o warunkach technicznych. Wobec tego zamieszczenie w warunkach i wymaganiach ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego docelowego zalecenia dotyczącego rozbiórki budynku mieszkalnego pozbawione było podstaw prawnych, jednak w ocenie składu orzekającego nie miało to wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Skarżącej trzeba zaś wyjaśnić, że z uwagi na usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego w granicy działki jego ewentualna rozbiórka niezależnie od tego, że wymagać będzie pozwolenia na budowę, powinna zostać także poprzedzona odrębną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (vide: w tej kwestii rozważania zamieszczone w: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005r., s. 383 i nast.). W kwestii zarzutów skargi dotyczących braku rozgraniczenia między działkami nr [...] i nr [...] oraz dochodzenia przez skarżącą i członków jej rodziny praw własności do działki inwestora należy zauważyć, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zarzuty te nie mogły zostać skutecznie podniesiony, bowiem mogą być one, jak zresztą sama skarżąca zauważyła, przedmiotem rozstrzygnięć w innych postępowaniach. Sąd podzielił też w całości pogląd Kolegium, że kwestia własności nieruchomości objętej decyzją o ustalenie warunków zabudowy nie ma wpływu na jej treść, bowiem stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W tym miejscu należy przywołać także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 (ONSA z 2000 r. nr 1, poz., 15), w którym zamieszczony został pogląd zachowujący aktualność również na gruncie obowiązujących przepisów, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u. p. z. p.) może mieć zatem miejsce tylko w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, gdyż celem decyzji wydawanej w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami. Niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, Sąd zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p. p. s. a.) skontrolował zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję także pod kątem zgodności zawartych w nich rozstrzygnięć z przepisami prawa nie powołanymi w skardze. Przeprowadzając tę kontrolę Sąd stwierdził m. in., że decyzja Prezydenta Miasta C. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera wszystkie elementy wymienione w art. art. 54 u. p. z. p. mającym zastosowanie w sprawie w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. W decyzji tej określono w szczególności: rodzaj inwestycji, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i wreszcie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja organu I instancji została także wydana z uwzględnieniem warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 - 5 u. p. z. p. Zostały do niej dołączone zostały też stosowne załączniki (tekstowy i graficzny) wymienione w § 9 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z urzędu Sąd dostrzegł także nieodniesienie się przez SKO w C. do części zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Uchybienie to aczkolwiek naganne nie miało jednak w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy, podobnie jak opisane wyżej uchybienia organu I instancji. Z powyższych względów na mocy art. 151 p. p. s. a. Sąd orzekł jak w sentencji.