II SA/Łd 687/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. N. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS J.N. pismem z dnia 2 września 2005 roku zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. "wyjaśnienie legalizacji ponownie rozpoczętej budowy" osiedla domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych przy ul. A w B. W toku postępowania podnosiła zarzuty, iż budowa została przerwana na okres ponad dwuletni. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...]umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości prowadzenia prac budowlanych związanych z powyższą inwestycją. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Obydwie decyzje uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2007 roku w sprawie II SA/Łd 44/07. W uzasadnieniu WSA wskazał, iż organy nieprawidłowo zakwalifikowały żądanie J.N. jako wniosek o kontrolę legalności, podczas gdy – co skarżąca podkreślała w toku postępowania jej żądanie dotyczyło wyjaśnienia, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 Prawa budowlanego. Sad zwrócił w szczególności uwagę na treść pisma J.N z 20.01.2006r., w którym skarżąca domaga się nowej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na kolejne pisma z 20.04. i 20.07.2006, w których informuje, iż w okresie od 22.01.2002r. do 25.08.2005r. nie były prowadzone żadne roboty na terenie objętym pozwoleniem. W takiej zaś sytuacji, organy, miast prowadzić tak długo postępowanie winny zgodnie z dyspozycją art. 19 k.p.a. przekazać sprawę właściwemu organowi. Natomiast w razie wątpliwości co do rzeczywistego żądania strony należało zwrócić się do niej o wyjaśnienie tej kwestii, stosując się do zasad wynikających z przepisów zawartych w art. 7-9 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania przekazano sprawę organom właściwym do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 37 Prawa budowlnego. Starosta [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe po ustaleniu, iż sporna budowa została zakończona, ale ta decyzja została wyeliminowana z obrotu decyzją Wojewody [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, podczas którego przesłuchano kilku świadków, załączono do akt dziennik budowy, kopie faktur i mowy z wykonawcą prac, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji tegoż organu nr [...] z dnia [...] o udzieleniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż z prowadzonego na bieżąco dziennika budowy wynika, iż roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż dwa lata, co zostało także udokumentowane w potwierdzeniu o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu robót. Prawdziwość zapisów co do prowadzonych prac potwierdzili zarówno kierownik budowy, jak i inspektor nadzoru przesłuchani w charakterze świadków Natomiast zgłoszeni przez J. N. świadkowie nie określili w sposób nie budzący wątpliwości rzeczywistej przerwy w robotach budowlanych, nie posiadali na tę okoliczność dokumentów, odwoływali się jedynie do własnej pamięci. Organ podkreślił przy tym, iż dziennik budowy ma rangę dokumentu urzędowego, jest silnym środkiem dowodowym. W odwołaniu od tej decyzji J.N. zarzuciła naruszenie art. 37 Prawa budowlanego, art. 6,7,8 i 107 §3 k.p.a. Wskazała, iż decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, organ nie wyjaśnił szeregu rozbieżności w materiale dowodowym, w tym licznych rozbieżności i nieścisłości w zapisach dziennika budowy, zarzucając wręcz sfałszowanie tego dokumentu. Zapisy w dzienniku nie odzwierciedlają wg skarżącej rzeczywistego przebiegu prac, zwłaszcza ich terminów. J.N. zwróciła m.in. uwagę, iż inspektor nadzoru uczynił zapis o podjęciu obowiązków z datą o dwa miesiące wcześniejszą, niż data wydania dziennika a tożsamą z datą wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej taka pomyłka nie byłaby możliwa, gdyby wpisu dokonano w dacie przy nim uwidocznionej. Ponadto roboty rozpoczęto już w styczniu, a nie w marcu, jak wynika z zapisów dziennika. Skarżąca przede wszystkim zaś kwestionuje zapisy z 10. I 11.09.2003roku o prowadzeniu prac przy rozbiórce ogrodzenia. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż nie nastąpiło choćby jedno przerwanie prac na czas dłuższy niż dwa lata z winy inwestora, co oznacza, iż organ nie był uprawniony do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, iż dla stwierdzenia takiej przerwy nie jest wystarczająca interpretacja faktów podana przez skarżącą. W skardze do WSA w Łodzi pełnomocnik J.N. zarzucił, iż organ odwoławczy powielił argumentację zawarta w decyzji organu stopnia podstawowego, nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne w stopniu, skutkującym koniecznością uchylenia aktów kontrolowanych (art. 145, 134 §1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie winno odpowiedzieć na zarzut skarżącej, czy istotnie doszło do co najmniej dwuletniej przerwy w pracach prowadzonych przy budowie osiedla domków przy ul. A w B. Stosownie bowiem do treści art. 37 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2003r. Nr 207 poz.2016 ze zmianami), dalej powoływanej jako PrBudU, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa (...) została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Trafny jest zarzut niewyjaśnienia, czy rzeczywiście nie doszło do takiej przerwy w prowadzeniu robót budowlanych, która skutkuje wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy, bazując przede wszystkim na treści zapisów dziennika budowy powołują się na fakt, iż dziennik budowy ma status dokumentu urzędowego. Oznacza to, iż ma on rangę stosunkowo silnego środka dowodowego.. Zgodnie z art. 76 §1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W komentarzu R.Dziwińskiego i P.Ziemskiego autorzy podnoszą, iż dziennik służy do rejestracji ważniejszych zdarzeń zachodzących podczas budowy, jest jednym z najistotniejszych dokumentów dotyczących przebiegu budowy. Autorzy podkreślają jednocześnie, iż dla zachowania waloru dokumentu urzędowego wymagane jest prowadzenie dziennika budowy w sposób zgodny z zapisami zawartymi w ustawie i akcie wykonawczymi (R.Dziwiński, P.Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC,2006r.,wyd.II, kom. do art. 45). Podobnie w komentarzu pod red. Z.Niewiadomskiego wskazuje się, iż zapis w dzienniku budowy korzysta z domniemania prawdziwości, ale jest możliwe przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika, m.in. wówczas gdy nie jest prowadzony zgodnie z wymogami (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z Niewiadomskiego C.H.beck2006, str. 473-474). Argumentacja organów jest co do zasady zatem trafna, ale nie zwalnia ona z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza że zarzuty J.N. sprowadzają się do tego, iż wpisy w dzienniku budowy nie były prowadzone rzetelnie i zgodnie z wymogami, zatem dziennik nie korzysta ze statusu szczególnie silnego środka dowodowego. Powinnością organów w takiej sytuacji było szczególnie wnikliwe i wyczerpujące rozpatrzenie wszystkich zarzutów przeprowadzenie zgłoszonych przez skarżącą dowodów i poddanie ich wszechstronnej ocenie zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a. Tymczasem organ dowody te przeprowadził połowicznie. Organ I instancji wskazuje, iż zapisy w dzienniku budowy nie wskazują na przerwę w pracach, skutkującą wygaśnięciem decyzji. Dodatkowo zaś ich autentyczność potwierdzili autorzy wpisów – kierownik budowy i inspektor nadzoru. Organ odwoławczy przywołuje w uzasadnieniu daty poszczególnych zapisów w dzienniku i wykazuje, że nie ma między nimi przerwy przekraczającej dwa lata. Jednak żaden z organów nie dokonał analizy tych zapisów dla zweryfikowania zarzutu skarżącej. Tymczasem niektóre z zapisów budzą wątpliwości. I tak po zapisie z 19.03 2002r. o wybraniu humusu i wykopach liniowych pod fundament do zapisu z 10.09.2003r. nie ma wpisu o jakichkolwiek pracach, jest jedynie (również z 19.03.2002r.) stwierdzenie zgodności warunków gruntowo wodnych, zaś pod datą 20.03.2002, jak i datą z dnia następnego znajduje się jedynie informacja o wstrzymaniu prac. Z uzasadnień decyzji obydwu organów wiadomo, że prace zostały wstrzymane w związku z protestami mieszkańców. Z kolei zapis z 10.09.2003 opiewa na rozebranie ogrodzenia i wyrównanie terenu,w dniu następnym inspektor nadzoru potwierdził jedynie wznowienie prac, nie wskazując ich rodzaju. Wpisy te są jednak kwestionowane przez skarżącą. Na nieponumerowanych kartach akt administracyjnych znajdują się zeznania świadków T. K., G. K. , L. G. i S. S., którzy potwierdzają wersję skarżącej. Zeznania te są wprawdzie nader lakoniczne, dodatkowo S.S. wymienia jedynie dwa miesiące, kiedy nie było ogrodzenia bez podania roku, ale rzeczą przesłuchującego było uzyskanie dokładnych odpowiedzi i precyzyjnych zeznań. Ponadto nie można odmówić zeznaniom wiarygodności tylko dlatego, że zaprzeczają zapisom w dzienniku budowy. Poddając w wątpliwość możliwość zapamiętania przez świadków okoliczności związanych z przebiegiem prac na spornej budowie organy nie wzięły pod uwagę, iż jak wynika z wymiany pism pomiędzy skarżącą a spółdzielnią, J. N. stała się przeciwniczka tej inwestycji w związku z odmową przeprowadzenia drogi wzdłuż jej działek. Skonfliktowani ze spółdzielnią inwestującą byli inni mieszkańcy, o czym świadczy chociażby wpis w dzienniku budowy o wstrzymaniu prac w 2002 roku z uwagi na ich protesty. W takiej sytuacji trudno się dziwić, że inwestycja pozostawała pod baczną obserwacją właścicieli okolicznych działek, odnotowujących wszelkie zdarzenia i zaniechania mogące wpływać na ocenę inwestycji. Organ nie przesłuchał też w charakterze świadka M.K., który złożył oświadczenie dotyczące spornej kwestii. W uzasadnieniach decyzji organów zarówno I jak i II instancji nie ma odniesienia się do treści tego dokumentu. Organy pominęły też w swoich rozważaniach kwestię, czy nawet ewentualne rozebranie ogrodzenia i wyrównanie terenu można zakwalifikować jako prace związane z realizacją pozwolenia na budowę, nawet gdyby to miało miejsce rzeczywiście 10.09.2003 roku. Wreszcie – wobec sprzeczności pomiędzy zapisem z 10.09.2003r. z zeznaniami świadków należało rozważyć weryfikację zarzutu skarżącej przy pomocy innych dokumentów, np., dowodów potwierdzających pracę sprzętu, którym wyrównywano teren ( wcześniej były robione wykopy liniowe pod fundamenty, należało je zapewne zasypać, co z pewnością nie zostało wykonane przy pomocy łopaty, zważywszy skalę przedsięwzięcia). Skarżąca zwracała również uwagę na to, iż inwestor powoływał się na wykonywanie prac w 2003 roku przez spółkę Instalator, tymczasem tak firma już w tej dacie nie istniała. Skarżąca wnosiła również o załączenie do akt faktur, poświadczających wykonywanie prac pomiędzy grudniem 2002 a sierpniem 2005 roku. Inwestor złożył jedynie informację, iż z uwagi na opóźnienia w prowadzeniu prac nie były one prowadzone zgodnie z harmonogramem i nie były wynagradzane (pismo BSM z 3.04.2008r.). Organ jedynie przytoczył treść tego zapisu, nie dokonując jego oceny. Nie zweryfikowano również zarzutu skarżącej, iż pisma Spółdzielni informujące o rozbiórce ogrodzenia zostały sporządzone na drukach wprowadzonych dopiero w 2005 roku. Nie rozważono również możliwości skorzystania z materiałów, które zostały z pewnością zgromadzone w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Na wniosek skarżącej załączono do akt kopię umowy z wykonawcą. W umowie w §3 określono terminy przekazania terenu budowy, rozpoczęcia robót, ich zakończenia oraz odbioru prac. Wskazano również, iż termin zakończenia robót może ulec przesunięciu z przyczyn nieleżących po stronie wykonawcy, co należy potwierdzić odpowiednimi zapisami inspektora nadzoru budowlanego w dzienniku budowy, ustalenie zaś nowego terminu zakończenia robót wymaga sporządzenia aneksu do umowy. W dzienniku budowy brak takich zapisów, choć poza sporem prace nie toczyły się zgodnie z harmonogramem. Potwierdza to tylko tezę o nierzetelności zapisów w dzienniku budowy. W uzasadnieniach decyzji organy w ogóle pominęły j umowę zawartą z wykonawcą, nie ma o niej nawet najmniejszej wzmianki, nie została ona poddana analizie, nie zażądano od inwestora aneksu do umowy, a przecież skarżąca, jak się zdaje, przy pomocy także i tych dokumentów dowodzić pragnie nierzetelności prowadzonej dokumentacji przebiegu budowy. Nie rozważono tez innych dowodów czy też braku dokumentów, które mogłyby potwierdzić wykonanie prac w 2003 roku, jak np. faktury i dowody wypłat wynagrodzenia na rzecz wykonawcy, poprzestając bezkrytycznie na oświadczeniu inwestora, że wynagrodzenie za prace wykonywane w kwestionowanym okresie nie było wypłacane. Nie poddano też ocenie wpisów w dzienniku budowy, nie zweryfikowano zarzutów skarżącej o sfałszowaniu dokumentów mających potwierdzić wykonywanie prac we wrześniu 2003 roku (data pochodzenia druków, na których prowadzono korespondencję z mieszkańcami co do ogrodzenia) Powyższe uwagi świadczą o wadliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego powodującej, iż poddane kontroli decyzje należy uznać za przedwczesne, nie oparte na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym i gruntownej jego analizie. Doszło zatem do naruszenia naczelnych zasad procedury administracyjnej, zawartych w art. 75, 77 i 80 k.p.a. Trafny jest również zarzut skargi, iż organ odwoławczy uchybił obowiązkowi rozpatrzenia sprawy. Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował co do zasady postępowanie odwoławcze jako postępowanie merytoryczne, jednak organ odwoławczy w niniejszej sprawie dokonał jedynie weryfikacji ustaleń przeprowadzonych w postępowaniu pierwszo instancyjnym. Z uwagi na powyższe zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a. Z mocy art. 135 p.p.s.a. należało zaś uchylić również decyzję organu I instancji, nie przeprowadził on bowiem wszystkich wnioskowanych przez skarżącą dowodów, nie rozważył też możliwości skorzystania z innych, o których wyżej była mowa (dokumenty poświadczające daty wykonania prac w spornym okresie, jak np. dokumenty płacowe itp.), które mogłyby okazać się niezbędne dla wyjaśnienia sprawy dowodów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przeprowadzą wszystkie dowody wskazane przez skarżącą, winny rozważyć również zebranie dokumentacji księgowej i finansowej świadczącej o rzeczywistym przebiegu prac na budowie. , następnie dokonają szczegółowej i wnikliwej oceny całości materiału. O kosztach orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. A.K.