II SA/Lu 667/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Referent stażysta Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta , H. J. i W. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] znak:[...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Prezydenta Miasta kwotę1252 zł (tysiąc dwieście pięćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. zasądza od Wojewody na rzecz H. J. i W. Ż. kwotę 1012 zł (tysiąc dwanaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 września 1979 r. nr [...] Wiceprezydent Miasta C. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej nr 17/1 o pow. 5910 m2 położonej w C. przy ul. K. należącej w dniu wywłaszczenia do H. Ż. oraz spadkobierców W. Ż. tj. W. Ż., H.J. oraz W. Ż. Tą samą decyzją wskazany wyżej organ ustalił wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 95.742,00 zł obejmującą wyłącznie składnik gruntowy oraz orzekł o obowiązku wypłaty w wyliczonej wyżej kwocie należnego odszkodowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość przejęta została celem urządzenia pracowniczych ogrodów działkowych, uwzględnionych w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta C. Wnioskiem z dnia 28 lutego 1995 r. H. J. zwróciła się do Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, względnie o wypłatę odszkodowania za przejęty grunt. Decyzją z dnia 6 lipca 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. odmówił orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na skutek wniesienia przez H. J. odwołania, Wojewoda C. decyzją z 23 sierpnia 1995 r. uchylił powyższą decyzję oraz umorzył postępowanie dotyczące zwrotu wskazując, iż wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod ogródki działkowe. Następnie wnioskiem z dnia 29 listopada 1995 r. H. J. zwróciła się do Wojewody C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta C. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu podnosząc, iż została ona wydana z naruszeniem prawa albowiem w dacie orzekania o wywłaszczeniu działka 17/1 nie istniała (nie została wydzielona). Ponadto wysokość odszkodowania została ustalona z naruszeniem prawa poprzez nieuwzględnienie istniejących na gruncie nasadzeń (drzew i krzewów owocowych). Po ponownym rozpatrzeniu decyzją z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (działając jako organ odwoławczy) stwierdził nieważność decyzji Wiceprezydenta Miasta C. z dnia 29 września 1979 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, odmówił natomiast stwierdzenia nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, iż samo wywłaszczenie nieruchomości było poprawne. Wywłaszczenie zostało dokonane w oparciu o wydaną decyzję lokalizacyjną oraz promesę Wojewody C. upoważniająca do nabycia nieruchomości. Ponadto nieruchomość została wywłaszczona dla realizacji celu użyteczności publicznej, którym zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi są ogródki działkowe. Istotnie natomiast w części dotyczącej ustalenia odszkodowania przedmiotowa decyzja rażąco naruszała przepisy postępowania, w myśl bowiem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 Nr 18 poz. 94) odszkodowanie winno być ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W przedmiotowej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa stwierdził natomiast, iż organ nie powołał biegłych, a tym samym nie wysłuchał na rozprawie ich opinii, która była niezbędna przy ustalaniu wartości odszkodowania. Odszkodowanie organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie nieruchomości, co było niezgodne z wymienionym przepisem. W tej części decyzja wydana została zatem z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA [...]/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. J. na opisana wyżej decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 sierpnia 2002 r. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, jak również z uwagi na fakt, iż wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie własność Miasta C., Prezydent C. zwrócił się do Wojewody L. o wyłączenie go od załatwienia przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia 23 czerwca 2005 r. Wojewoda L. wskazując na przepisy art. 26 § 2 k.p.a. wyłączył Prezydenta Miasta C. a od prowadzenia sprawy i do jej rozpatrzenia wyznaczył Starostę C.. Decyzją z dnia 19 [...] 2007 r. Starosta C. ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na łączną kwotę 34.757,00 zł i zobowiązał Prezydenta Miasta C. do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz H. J., W. Ż. oraz W. Ż. w kwocie po 11.585,66 zł. W wyniku rozpoznania odwołania H. J., Wojewoda L. decyzją z dnia 15 października 2007 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi temu do ponownego rozpatrzenia z uwagi na dostrzeżone braki postępowania wyjaśniającego oraz naruszenia uprawnień stron postępowania. Po przeprowadzeniu kolejnej rozprawy administracyjnej oraz dokonaniu przez rzeczoznawcę majątkowego aktualizacji sporządzonego operatu szacunkowego Starosta C. decyzją z dnia 10 czerwca 2008 r. ponownie ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną w roku 1979 r. nieruchomość gruntową, tym razem ustalając wysokość odszkodowania w wysokości 79.235,00 zł i przy zaliczeniu na jego poczet kwoty 28.658,00 zł, stanowiącej zwaloryzowane wypłacone uprzednio odszkodowanie, orzekł o wypłacie różnicy w kwocie 50.577,00 zł (po 1/3 na rzecz H. J., W. Ż. oraz W. Ż.). Do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji organ zobowiązał Miasto C. jako jednostkę samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu organ I instancji opisując przebieg postępowania wywłaszczeniowego stwierdził, iż wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o opinie rzeczoznawcy majątkowego, która dodatkowo została w myśl art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pomniejszona o zwaloryzowaną wartość wypłaconego uprzednio byłym właścicielom odszkodowania. Odnośnie twierdzeń strony o istniejących na działce nasadzeniach organ podkreślił, iż strona nie wskazała – mimo wezwania – adresów osób, które miały być przesłuchane na rozprawie w charakterze świadków na tę okoliczność. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody L. wnieśli Prezydent Miasta C. oraz H. J.. W ocenie Prezydenta Miasta C. brak jest podstaw prawnych do ponownego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną w 1979 r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oraz zobowiązanie Miasta C. do wypłaty ustalonego odszkodowania. W ocenie odwołującego przyznane decyzją wywłaszczeniową odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo, a nadto na ustaloną wysokość odszkodowania zgodę wyraził sam były właściciel. Z kolei H. J. podniosła, iż organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego czym naruszył art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem odwołującej sporządzony operat szacunkowy nie określa rzeczywistej wartości rynkowej wywłaszczonej działki, która jest znacznie wyższa. Nadto podniosła, iż dyspozycja art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy odszkodowania przyznanego w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Domagając się uchylenia decyzji odwołująca wniosła o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność istnienia na wywłaszczonej nieruchomości nasadzeń, podając dane i adresy zamieszkania tych osób. Decyzją z dnia 4 [...] 2008 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny wskazał, iż jego zdaniem sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy spełnia przewidziane przepisami wymogi. Wartość nieruchomości określono podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, w oparciu o analizę rynku lokalnego. Ponadto rzeczoznawca dokonał aktualizacji operatu szacunkowego uwzględniając wzrost cen nieruchomości. Prawidłowo zdaniem organu odwoławczego została nadto dokonana waloryzacja przyznanego decyzją wywłaszczeniową odszkodowania, którego wartość w oparciu o treść art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami została odliczona od ustalonego obecnie odszkodowania. Słusznie również zdaniem organu zobowiązano Miasto C. do wypłaty przedmiotowego odszkodowania. Miasto C. nabyło z mocy prawa własność przedmiotowej nieruchomości, a to oznacza obowiązek wypłaty odszkodowania. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli Prezydent Miasta C. oraz H. J. i W. Ż. Skarga Prezydenta Miasta C. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 667/08. Skarżący domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazującą na brak podstaw prawnych do ponownego ustalania wysokości odszkodowania, które już raz zostało ustalone i wypłacone. Zdaniem skarżącego ustalenie dodatkowych kwot odszkodowania byłoby wydarzeniem precedensowym, otwierającym drogę innym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości do wystąpienia o wypłatę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone w latach wcześniejszych. Podobnie H. J. i W. Ż. w swojej skardze (sygn. akt II SA/Lu 668/08) wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc, iż decyzje te naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności odnoszących się do istnienia na przedmiotowej działce nasadzeń. Zdaniem skarżących decyzja narusza też przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie waloryzacji wypłaconego w 1979 r. odszkodowania w oparciu o przepis wprowadzony w 2004 r. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie powołując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również z uwagi na tożsamość przedmiotu skarg wniósł o połączenie do wspólnego rozpoznania obydwu skarg. Dodatkowo organ II instancji wskazał, iż zarzuty spadkobierców byłych właścicieli dotyczące istnienia na wywłaszczonej działce nasadzeń nie mogły zostać uwzględnione albowiem przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło tego faktu. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zarządził połączyć sprawy oznaczone sygn. II SA/Lu 667/08 i II SA/Lu 668/08 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić dalej pod sygn. II SA/Lu 667/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi musiały odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w nich zarzuty należało podzielić. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone orzeczenie, jak i utrzymana nim w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać na zupełną bezpodstawność twierdzeń Prezydenta Miasta C., iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do ponownego ustalania odszkodowania za wywłaszczoną w 1979 r. nieruchomość, gdyż odszkodowanie takie zostało wraz z dokonaniem wywłaszczenia już raz wypłacone. W tym zakresie wskazać należy, iż dopuszczalność, a jednocześnie zasadność prowadzenia przedmiotowego postępowania wynika z bezspornego faktu stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie ustalającym odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość położoną w C. przy ul. Kolejowej. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc. Decyzja taka stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., a co za tym idzie jest nieważna z mocy samego prawa od początku, to jest od daty jej wydania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje decyzja ustalająca odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, a zatem żądanie następców prawnych byłych właścicieli o ustalenie odszkodowania jest całkowicie zasadne. Nie może również budzić wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie nieobowiązujących już przepisów, powoduje konieczność jego ponownego ustalenia w oparciu o obecnie obowiązujące regulacje prawne. Właściwość organów do wydania decyzji, tryb postępowania i sposób ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także treść rozstrzygnięcia reguluje obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwana dalej w skrócie "u.g.n.". Zgodnie z jej art. 233 sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, tak jak w niniejszej sprawie, oznacza, że sprawa ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości nie jest zakończona decyzją ostateczną i podlega regulacji ustawy. Jej przepisy przewidują natomiast co do zasady ustalenie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej (art. 119 u.g.n.). Jednakże w sytuacji jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie ustalenie odszkodowania musi nastąpić odrębnie. Wobec bowiem stwierdzenia decyzją ostateczną przez właściwy organ, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest nieważna zaistniał stan, w którym w obrocie prawnym pozostała decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, zaś brak jest decyzji ustalającej odszkodowanie. Zatem zaistniał stan faktyczny, w którym doszło do pozbawienia właściciela praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych realizowane jest na drodze postępowania administracyjnego. Nie można również pominąć, iż prawo do odszkodowania, o którym mowa, wywodzi się przede wszystkim z konstytucyjnej normy zawartej w art. 21 ust.2 Konstytucji RP. Zgodnie z nią wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zatem Konstytucja formułuje expressis verbis wymóg "słusznego odszkodowania". W związku z tym należy zgodzić się z twierdzeniem skarżących (H. J. i W. Ż.), iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość winno być świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku do jej wartości. Jednakże określając wysokość odszkodowania organ winien zmierzać do ustalenia takiej wartości nieruchomości, która stanowić będzie wartość obiektywną. Celowi temu służą regulacje prawne znajdujące się w omawianej ustawie oraz w wydanym w oparciu o delegację ustawową rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z mocy art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia prawa oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wysokość nieruchomości (ust.2). Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Oczywiście, operat szacunkowy podlega ocenie przez organ z punktu widzenia jego kompletności i prawidłowości sporządzenia. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że organ administracji nie może w drodze decyzji określić innego odszkodowania, niż wynikające z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Stosownie natomiast do treści art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, z zastrzeżeniem art. 135, stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu której uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ustawy). Z powyższych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony zarówno wnikliwą analizą rynku nieruchomości, jak również bezspornym ustaleniem stanu faktycznego dotyczącego wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Analiza całokształtu okoliczności sprawy, doprowadziła do konkluzji, iż sprawa jako niewyjaśniona co do istoty, a zwłaszcza co do faktów mających wykazać wyższą wartość wywłaszczonej nieruchomości, nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia. W szczególności obie decyzje wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści - por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż orzekającą o wywłaszczeniu nieruchomości decyzją z dnia 29 września 1979 r. Wiceprezydent Miasta C. ustalił jednocześnie wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę łączną 95.742,00 zł, obejmującą wyłącznie wartość gruntu, którego stan określono jako grunt niezabudowany i niezadrzewiony (wolny od drzew i krzewów). W takiej też kwocie przyznał ówczesnym właścicielom nieruchomości odszkodowanie. Natomiast obecnie, w toku ponownie prowadzonego postępowania spadkobiercy byłych właścicieli wskazują, iż wywłaszczona nieruchomość była porośnięta drzewami i krzewami owocowymi, która to okoliczność mogłaby mieć wpływ na jej wartość. Wobec takich twierdzeń strony organ zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami k.p.a. obowiązany był w sposób jednoznaczny ustalić, czy twierdzenia strony zasługują na uwzględnienie. Z powyższego obowiązku nie mógł zwalniać organu zachowany w aktach archiwalnych materiał dowodowy wskazujący, iż nieruchomość o nr 17/1 nie była zabudowana. (vide k. 131 I tomu akt adm.). Wręcz przeciwnie, występująca, w ocenie organów sprzeczność pomiędzy materiałem dowodowym (protokół oględzin działki) a treścią twierdzeń strony winna była spowodować podjęcie szczególnie wnikliwych czynności w celu zbadania rzeczywistego w tym zakresie stanu faktycznego. W szczególności bezpodstawnie organy nie uwzględniły wniosku dowodowego wnioskowanego przez stronę skarżącą, o przesłuchanie w charakterze świadka wskazanych przez stronę osób. W tym zakresie należy przywołać treść art. 78 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Z przywołanego przepisu wynika zatem, że organy nie mają obowiązku przeprowadzania dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. Jednakże - zdaniem Sądu - obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest należyte wyjaśnienie motywów zajętego stanowiska. W tym kontekście - w ocenie Sądu - organy nie przedstawiły przekonującej argumentacji wskazującej na bezzasadność twierdzeń strony dotyczących istnienia nasadzeń na wywłaszczonej działce. Nadto niewystarczające było oparcie się organu wyłącznie o treść oświadczenia uczestniczącej w rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. D. H. (uznając, iż dowód z jej zeznań jest niewiarygodny), bez próby potwierdzenia przyjętej przez organ za ustaloną okoliczności za pomocą innych środków dowodowych. Ponadto błędnie organ odwoławczy wskazał, iż osoba ta została przesłuchana w charakterze świadka. W tym zakresie wyjaśnić należy, iż samo oświadczenie osoby fizycznej bez pouczenia jej o treści art. 233 k.k. jest niewystarczające do uznania go za równoważne z dowodem z zeznań świadka. Należy również mieć na uwadze, iż o ile organ I instancji nie posiadał danych osób, które mógł przesłuchać w charakterze świadka (za wyjątkiem D. H.), brak ten nie występował już przed organem II instancji, który to organ - jak już wspomniano - również jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto, wobec istniejących rozbieżności mogłoby się okazać w pełni uzasadnione przesłuchanie samych stron postępowania (art. 86 k.p.a.). W tym zakresie należy również zaznaczyć, iż od przesłuchania stron na zasadzie art. 86 k.p.a. należy odróżnić jej wyjaśnienia, które nie są składane pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego, a wady te powodowały, iż organ drugoinstancyjny winien był albo przeprowadzić we własnym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające wskazane wyżej wątpliwości, albo też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). W postępowaniu drugoinstancyjnym Wojewoda L. nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej niejasności i braków i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnośnie zaś sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania operatu szacunkowego wskazać należy, iż w ocenie Sądu nie sposób negować jego treści, gdy idzie o wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W tym względzie ma bowiem zastosowanie przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. Jednakże w ocenie Sądu sporządzony w dniu 27 lipca 2006 r., a następnie "zaktualizowany" w dniu 8 kwietnia 2008 r. operat szacunkowy nie mógł na dzień wydawania zaskarżonych decyzji stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast jak stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wymogi formalne w tym zakresie precyzują przepisy § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 przywołanego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. A mianowicie, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Jak wynika z akt sprawy operat szacunkowy został sporządzony w dniu 27 lipca 2006 r., zatem z uwzględnieniem cen na III kwartał 2006 r. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana 10 czerwca 2008 r., natomiast drugoinstancyjna 4 sierpnia 2008 r., zatem 24 miesiące od sporządzenia operatu szacunkowego. Organ I instancji dostrzegając utratę ważności operatu zwrócił się przed wydaniem decyzji do rzeczoznawcy o dokonanie aktualizacji, która została dokonana 8 kwietnia 2008 r. Jednakże w ocenie Sądu dokonana przez rzeczoznawcę "aktualizacja" nie mogła być uznana za prawidłową. Jak wynika z pisma zawierającego aktualizację operatu, ustalona pierwotnie wartość wywłaszczonej nieruchomości została powiększona o średni wzrost cen gruntów rolnych przypadający na okres od II kwartału 2006 r. do końca 2007 r. ustalony w oparciu o dane Głównego Urzędu Statystycznego dla woj. lubelskiego. Bezspornym zatem jest, iż pismo aktualizacyjne rzeczoznawcy majątkowego z dnia 8 kwietnia 2008 r. było de facto nową wyceną, która wymagała przeprowadzenia ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o kryteria zawarte w przepisach u.g.n. oraz rozporządzeniu RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Przepisy odnoszące się do ważności operatu mówią wyłącznie o "potwierdzeniu jego aktualności". Ustawodawca nie dopuścił możliwości określania ważności operatu poprzez określenie nowej wartości nieruchomości będącej wynikiem uwzględnienia urzędowego wskaźnika wzrostu cen gruntów. Należało zatem uznać, iż dokonana aktualizacja nie mogła zastąpić klauzuli, o jakiej mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. i w § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Należy również podnieść, iż powołane wyżej przepisy nie definiują pojęcia "klauzula", ale analiza powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że jest to osobny od operatu dokument stanowiący wyłącznie potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez dołączenie do niego klauzuli zawierającej oświadczenie o aktualności operatu. Zatem niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie spełniają warunków, jakim powinna odpowiadać klauzula, bowiem dokonano w nim istotnych zmian w uprzednio wykonanym operacie i nie jest wobec tego potwierdzeniem aktualności operatu. Zatem wbrew stanowisku organów powołany dokument nie mógł przesądzać o aktualności operatu, gdyż można było tego dokonać wyłącznie w formie klauzuli, w której rzeczoznawca oświadczył, że operat po skonfrontowaniu jego zapisów z aktualnymi cenami nieruchomości podobnych zachował aktualność. Brak klauzuli obejmującej operat powoduje - jak w tej sprawie - orzekanie o wysokości odszkodowania nie na podstawie operatu szacunkowego, lecz na dokumencie, który nie jest operatem w rozumieniu przepisów u.g.n. i którego przepisy w zasadzie nie znają, a wskazana w nim wartość nieruchomości istotnie się różni od wartości nieruchomości wywłaszczanej przedstawionej w operacie z 2006 r. Konsekwencją tego jest uznanie, iż w sprawie brak dowodu pozwalającego ustalić istotne dla ustalenia odszkodowania okoliczności, mianowicie wartość wywłaszczonej nieruchomości. Kolejne naruszenie prawa jakie Sąd dostrzegł dokonując kontroli zaskarżonej decyzji (które również wymaga szerszego omówienie) wynika z błędnego – zdaniem Sądu – określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania. W tym zakresie wskazać należy, iż przepisy omawianej ustawy przewidują, iż odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 1 u.g.n.), przy czym w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje, stosownie do regulacji art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) prezydent miasta. Przepis art. 4 pkt 9b1 u.g.n. wyjaśnia, iż ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Z kolei podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wskazany został w art. 132 ust. 5 u.g.n. zgodnie z którym: "Do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (...) jest zobowiązany (...) starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki." W sytuacji zatem gdy wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego podmiotami zobowiązanymi do wypłaty odszkodowania, w zależności od rodzaju tej jednostki, mogą być: wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd województwa i zarząd powiatu reprezentowany przez starostę. Z powyższego wynika, iż starosta jest właściwy do wypłaty odszkodowania zarówno w sytuacji gdy wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, jak i w sytuacji gdy wywłaszczenie następuje na rzecz powiatu. Analogicznie w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miast na prawach powiatu prezydent miasta wypłaca odszkodowanie zarówno w przypadku wywłaszczenia dokonanego na rzecz Skarbu Państwa, jak i w przypadku wywłaszczenia dokonanego na rzecz gminy, która ma status miasta na prawach powiatu. Nie ulega zatem wątpliwości, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta C.. Problem w tym, w której z dwóch ról, w jakich przepisy prawne sytuują prezydenta miasta na prawach powiatu winien to uczynić, czy jako organ sprawujący funkcję starosty (w imieniu Skarbu Państwa) czy jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (w imieniu Gminy Miasta C.). Bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa (dowód: decyzja wywłaszczeniowa z 29 września 1979 r.). Jednocześnie poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stała się własnością Gminy Miasta C. (dowód: decyzja Wojewody C. z dnia 15 lutego 1996 r. k. 96 III tomu akt adm.). Wskazana ustawa w związku z przejściem na własność gmin tzw. mienia ogólnonarodowego (państwowego) w swoich przepisach określiła sposób podziału wierzytelności i zobowiązań powstałych przed dniem 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa a gminami. Stosownie do art. 36 ust. 1 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. W przepisie tym wyrażona została ogólna zasada zmiany podmiotu w stosunkach zobowiązaniowych w związku z przejściem praw rzeczowych. Wyjątki od tej ogólnej zasady zostały uregulowane w ustępie 3 art. 36 niniejszej ustawy, który w punkcie 3 stanowi, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego, wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Wykładnia powyższego przepisu, przez szereg lat budziła wątpliwości doktryny i orzecznictwa. W orzecznictwie odmiennie interpretowano ten zapis, a co się z tym wiąże odmiennie też określano podmiot zobowiązany do naprawienia szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po tej dacie. Według jednego z poglądów, wyrażonego najdobitniej w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. (sygn. akt III CZP 64/04, opubl. LEX 131033), gmina, a nie Skarb Państwa jest biernie legitymowana w procesie o naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności nastąpiło po tej dacie. Według tego poglądu, definitywne ukształtowanie zobowiązania odszkodowawczego wiąże się więc z datą wydania decyzji nadzorczej (stwierdzającej nieważność decyzji pierwotnej). Zatem data tej decyzji decyduje o istnieniu lub wyłączeniu sukcesji gminy na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy i sukcesją gmin są objęte zobowiązania odszkodowawcze, gdy decyzja nadzorcza została wydana po dniu 26 maja 1990 r. (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie). Z kolei w myśl drugiego z poglądów, odpowiedzialność odszkodowawczą w opisanych okolicznościach ponosi Skarb Państwa. Dla uzasadnienia tego stanowiska podnoszono, że fakt posłużenia się przez ustawodawcę formułą zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej wskazuje, że to właśnie ta decyzja pierwotna stanowi zdarzenie prawne prowadzące do powstania roszczenia odszkodowawczego. Decyzja nadzorcza natomiast otwiera jedynie możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego i można ją ujmować w kategorii przesłanki skutecznego dochodzenia roszczenia o naprawienie szkody, a nie traktować jako zdarzenie kreujące zobowiązanie odszkodowawcze. Ostatecznie problem wykładni wskazanego przepisu rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 7 grudnia 2006 r. (sygn. akt III CZP 99/06, opubl. LEX 203873) w której wskazał, iż to Skarb Państwa (a nie gmina) jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy, także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela wykładnię art. 36 ust. 3 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy zaprezentowaną w tej uchwale. Pomijając analizę argumentacji zawartej przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanej uchwały, warto jednakże wskazać, że Sąd ten stwierdził, iż właściwe jest stanowisko, że pojęcie decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. użyte w treści przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 nie odnosi się do decyzji stwierdzających nieważność, lecz pojęcie to należy odnieść do tych wadliwych decyzji administracyjnych, które naruszały prawo. Ponadto wadliwe decyzje o których mowa w tym przepisie były podejmowane przez organy administracji państwowej i odpowiedzialność Skarbu Państwa w odniesieniu do zobowiązań wynikłych z decyzji tych organów jest oczywista. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż źródłem powstania zobowiązania do zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości była bezprawna decyzja z dnia 29 września 1979 r. w części ustalającej odszkodowanie. Decyzję tę wydał Wiceprezydent Miasta C., a zatem terenowy organ administracji państwowej, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej. Wobec tego, że ostateczną decyzją wydaną w dniu 30 sierpnia 2002 r. stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania, zgodnie z tym co wskazano powyżej, zobowiązanie wynikające z bezprawnej decyzji winien przejąć Skarb Państwa. Nie było zatem podstaw do uznania, że Gmina Miasta C. nabywając nieruchomość wskutek komunalizacji mienia przejęła zobowiązanie Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania. Zatem zaskarżona decyzja również w tym zakresie została wydana z naruszeniem art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej. Na podstawie bowiem wskazanego przepisu w związku z art. 132 ust. 5 u.g.n. zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie winien być Prezydent Miasta C. (nie "Miasto Chełm") wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, a nie jak przyjęły organy obu instancji – "Miasto C. jako jednostka samorządu terytorialnego". Ponadto w ocenie Sądu organy bezpodstawnie przyjęły, iż Polski Związek Działkowców będący obecnie użytkownikiem wywłaszczonej nieruchomości jest stroną postępowania administracyjnego. W tym zakresie organy winny mieć na uwadze, iż przedmiotem postępowania jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Trudno zatem uznać, iż kwestie związane wyłącznie z ustaleniem odszkodowania mają jakikolwiek wpływ na prawa aktualnych użytkowników nieruchomości. Postępowanie to bez wątpienia nie dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a tylko w takim postępowaniu PZD posiadałby interes prawny do występowania w charakterze strony. Na zakończenie warto również odnieść się do twierdzeń H. J.j i W. Ż. wskazujących, że przepis art. 132 ust. 3a u.g.n. z uwagi na datę wprowadzenia go w życie nie mógł stanowić podstawy dokonania waloryzacji wypłaconego w 1979 r. odszkodowania oraz, że przepis ten nie daje podstaw do dokonania waloryzacji w drodze decyzji. Istotnie, art. 132 ust. 3a u.g.n. zaczął obowiązywać z dniem 22 września 2004 r., podczas gdy decyzja wywłaszczeniowa była wydana w czasie gdy ten przepis nie obowiązywał. Jednakże jak już wyjaśniono na wstępie, stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie nieobowiązujących już przepisów, powoduje konieczność jego ponownego ustalenia w oparciu o obecnie obowiązujące regulacje prawne. Stosowanie obowiązujących regulacji odnosi się również do obowiązku zwrotu wypłaconego odszkodowania. Stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie powoduje stan jak gdyby decyzja w tym zakresie nigdy nie została wydana, co musi oznaczać powrót sytuacji strony do czasu poprzedzającego wydanie decyzji odszkodowawczej, co wiąże się bez wątpienia z obowiązkiem zwrotu otrzymanego bez istniejącej podstawy odszkodowania. Zaakceptowanie twierdzeń skarżących dawałoby podstawę do uzyskania bezpodstawnego przysporzenia majątkowego, co jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Odnośnie zaś drugiej części zarzutu, możnaby przyjąć, iż przepis art. 132 ust. 3a u.g.n. nie daje podstaw do waloryzacji odszkodowania w decyzji. Jednakże należy pamiętać, iż osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania same wskazywały, iż "wyrównanie odszkodowania" winno nastąpić poprzez ustalenia aktualnej wartości nieruchomości gruntowej i odjęciu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, a następnie wypłaty pozostałej kwoty stosownie do przysługujących stronom udziałów. Ponadto prócz ekonomiki procesowej za racjonalnością zwaloryzowania w decyzji kwoty otrzymanego odszkodowania przemawiałby fakt, iż zwrot wypłaconego odszkodowania po jego waloryzacji winien być dokonany na rzecz tego samego podmiotu (Prezydent Miasta C. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej), który jest obowiązany dokonać wypłaty ustalonej ponownie kwoty odszkodowania. Ubocznie dla porządku należy nadto wskazać, iż wyrok na który powołują się skarżące dotyczył sprawy, której przedmiotem była realizacja zapłaty odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, które nie zostało wypłacone, a nie postępowania dotyczącego ustalenia na nowo odszkodowania, po stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej to odszkodowanie. W ocenie Sądu, opisane powyżej uchybienia wyczerpują przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c/ p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd w oparciu o powołane przepisy w zw. z art.135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Chełmskiego. Wniosek strony o zasądzenie kosztów postępowania uwzględniono w oparciu o art. 200 tej ustawy, zasądzając je w wysokości odpowiadającej kwocie uiszczonego wpisu od skargi, powiększonego w wypadku skargi Prezydenta Miasta Chełma o koszty zastępstwa prawnego (art. 205 § 2 p.p.s.a). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej ustalenia, łącznie z rozważeniem obowiązku zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego rzetelnie odzwierciedlającego wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości.