I OW 113/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Czarna Woda o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Burmistrzem Miasta Czarna Woda a Burmistrzem Miasta Myszków w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy o umieszczenie całkowicie ubezwłasnowolnionej U. G. w domu pomocy społecznej postanawia: 1. wskazać Burmistrza Miasta Czarna Woda jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy; 2. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 17 września 2008 r. Burmistrz Miasta Czarna Woda wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Myszkowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o umieszczenie ubezwłasnowolnionej całkowicie U. G. (przebywającej w Wojewódzkim Szpitalu Neuropsychiatrycznym w Lublińcu) w domu pomocy społecznej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz Gminy Miejskiej Czarna Woda. W motywach wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Myszkowie z upoważnienia Burmistrza Miasta Myszkowa, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Wojewódzkiego Szpitala Neuropsychiatrycznego w Lublińcu o umieszczenie w domu pomocy społecznej przebywającej w w/w szpitalu U. G., uznał się za niewłaściwy do załatwienia sprawy i przekazał wniosek do rozpoznania Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Czarnej Wodzie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Wojewódzki Szpital Neuropsychiatryczny w Lublińcu w dniu 6 czerwca 2008 r. przesłał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Myszkowie postanowienie Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim wraz z dokumentacją dotyczącą umieszczenia U. G. w DPS bez wymaganej zgody (Sąd Rejonowy w Starogardzie Gdańskim postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] po rozpoznaniu wniosku wymienionego Szpitala wyraził zgodę na przyjęcie U. G. do domu pomocy społecznej - bez wymaganej zgody). Burmistrz podał, że zgodnie z art. 59 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 101 tej ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Organ wskazał, że miejscem zamieszkania opiekuna prawnego U. G., tj. M. G. jest Czarna Woda. Pomimo stałego zameldowania w Myszkowie przebywa on wraz z rodziną w Czarnej Wodzie, tam korzysta z pomocy społecznej, prowadzi życie rodzinne a dzieci uczęszczają do szkoły. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Miasta Czarna Woda wskazał, że zarówno U. G. jak i jej opiekun prawny mają miejsce stałego zameldowania w Myszkowie, stąd organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Myszkowa. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Myszkowa podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Podał, że M. G. jest zameldowany na stałe w Myszkowie, lecz od dnia 1 września 2007 r. stale przebywa na terenie Gminy Czarna Woda wraz z rodziną i jest zameldowany na pobyt czasowy do dnia 1 września 2009 r. w Czarnej Wodzie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) zwana dalej ustawą. Stanowi on, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej - art. 59 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwą do jej rozstrzygnięcia będzie zawsze gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania". Należy zatem odnieść się w tej kwestii do przepisów ogólnych Kodeksu Cywilnego. Zgodnie z treścią art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że na miejsce zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości i wola, zamiar stałego pobytu, przy czym muszą one występować łącznie. Innymi słowy miejscem stałego pobytu jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy osoby fizycznej, mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Od tej ogólnej zasady przewidziane są wyjątki dotyczące dzieci - art. 26 k.c. i osób pozostających pod opieką - art. 27 k.c. i dla tych osób Kodeks cywilny wskazuje inne miejsce zamieszkania. Zgodnie bowiem z art., 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. W niniejszej sprawie skierowana do domu pomocy społecznej ma być całkowicie ubezwłasnowolniona U. G. Jednakże w jej imieniu działa opiekun prawny syn M. G. W takiej sytuacji wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej powinien być rozpatrzony przez gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego. Chociaż skierowanie dotyczy U. G. to jednak postępowanie w sprawie ma prowadzić organ miejsca zamieszkania jej opiekuna, bowiem zgodnie z art. 27 kc miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Z akt sprawy wynika, że M. G. zameldowany jest na pobyt stały w Myszkowie. Jednakże od 1 września 2007 przebywa wraz z rodziną w miejscowości Czarna Woda i jest tam czasowo zameldowany do 1 września 2009 r. Z informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Czarnej Wodzie wynika, że rodzina M. G. korzysta z pomocy tego ośrodka w formie zasiłków okresowych oraz pomocy celowej na dożywianie dzieci. Dwoje z jego czwórki dzieci uczęszczają do szkoły w Czarnej Wodzie. Tam też koncentrują się jego czynności życiowe. Odnosząc ten stan faktyczny rozpoznawanej sprawy do stanu prawnego określonego art. 25 k.c. należy uznać, że miejscem zamieszkania, bez względu na adres zameldowania, M. G. jest miasto Czarna Woda i Burmistrz tego miasta zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie U. G. do domu pomocy społecznej. Wobec powyższego wskazano Burmistrza Miasta Czarna Woda jako organ właściwy w sprawie, działając na podstawie art. 4 i 15 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej P.p.s.a. Wniosek Burmistrza Miasta Czarna Woda o zasądzenie kosztów postępowania podlega oddaleniu. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 P.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Zasadą postępowania administracyjnego jest, że strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200 - 201, art. 203 - 204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może mieć zastosowania w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 P.p.s.a. stanowiący o zwrocie kosztów w razie uwzględnienia skargi. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego - ustalenie właściwości organu, w sytuacji gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości. Organ występujący z wnioskiem nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek co do zwrotu kosztów postępowania określony w art. 200 P.p.s.a., podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli administracji publicznej i wobec tego - w razie uwzględnienia skargi - skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te okoliczności nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 P.p.s.a. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania, nawet w sytuacji gdy Sąd podzielił stanowisko strony, która wniosek o rozstrzygnięcie sporu złożył. W niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska Burmistrza Miasta Czarna Woda, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania od Burmistrza Miasta Myszkowa.