II SA/Kr 1109/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. B., Z. B., M. S. i G. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2001 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Z. B., G. K. i M. S. po 30.00 (trzydzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9.05.2001 r. znak: [...] Starosta J. , działając na podstawie art. 112 ust. 1-4, art. 113 ust.1 i 3, art.119 ust. 1 pkt. 1-4 i 7, art. 121 ust.1, art. 123, art. 128 ust.1, art. 129 ust.1, art. 130 ust.1 i 2, art. 132 ust.1-4 ustawy z dnia 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz.U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 - z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o g.n.) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej nr [...] , nieruchomości niezabudowanej położonej-w P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 100/1 o powierzchni 0,1772 ha, stanowiącej współwłasność Z.B , M.S. , G.K. i Z.B. - ustalając wysokość odszkodowania na kwotę 5.316 zł. Odwołanie Z.B. , M.S. , G.K. i Z.B. , nie zostało uwzględnione i Wojewoda . , decyzją z dnia 30.07.2001 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje, wywodząc i podnosząc w uzasadnieniu co następuje: 1/ realizacja celu publicznego jakim jest budowa obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej nr [...] została zatwierdzona decyzją Burmistrza J. z dnia 30.12.1997 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 08.04.1998 r., znak: [...], 2/ odwołanie sprowadza się do dwóch zarzutów, pierwszego, iż Starosta Powiatowy nie rozpatrzył wniosku stron dotyczącego nabycia dz.ewid. 100/3 przylegającej do dz.ewid. 100/1 -wywłaszczonej, drugiego, iż procedura ustalenia odszkodowania jest niewłaściwa bowiem nie uwzględnia faktu zwiększenia wartości nieruchomości. Ustosunkowując się do pierwszego zarzutu odwołania, podniesiono, że teren niezbędny do realizacji celu publicznego wynika z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli właściciel wykaże, że pozostała część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, może żądać nabycia tej części nieruchomości na drodze cywilno-prawnej (art. 113 ust.3 ustawy o g.n.). Roszczenie to mające charakter cywilno-prawny nie może być przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. Zarzut drugi jest bezzasadny. Zgodnie z art. 134 ustawy o g.n. podstawą ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7.07.1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 31.07.1998 r. Nr 98, poz. 612 ), reguluje tematykę ustalania wartości gruntu wydzielonego pod nowe drogi albo poszerzenie dróg istniejących. Zgodnie z § 28 rozporządzenia ustalenie odszkodowania w przypadku, o którym mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o g.n. za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo poszerzenie dróg istniejących wartość nieruchomości ustala się w podejściu porównawczym, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości na te cele. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości zgodnie z brzmieniem powoływanych przepisów, uwzględniając przeznaczenie użytkowanych obecnie rolniczo gruntów pod budowę obwodnicy i przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania była wycena dokonana w trakcie postępowania, która nie uległa zmianie od daty sporządzenia operatu do dnia wydania decyzji. Zgodnie z art. 5 ustawy o g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Ostatnim opublikowanym w Monitorze Polskim wskaźnikiem był wskaźnik waloryzacji cen detalicznych, towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony 15.04.2001 r. który dotyczył cen za miesiąc marzec 2001 r., na który to miesiąc sporządzono operat szacunkowy. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli Z.B. , M.S. , G.K, i Z.B. i zarzucając naruszenia art. 7,77 i 80 kpa oraz art. 114, 134, 151 ustawy o g.n. Skarga nie kwestionuje niezbędności nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Podważa natomiast ustalenie Wojewody, że wszczęcie postępowania poprzedziły rokowania w rozumieniu art. 114 ustaw. Podniesiono, że zamiast rokowań wystosowano do skarżących ofertę, której nie przyjęcie skutkować miało wszczęciem postępowania. Organ l instancji i działająca w imieniu Skarbu Państwa Dyrekcja Dróg Publicznych nie przedstawiły dowodów aby miał miejsce inny sposób przeprowadzenia rokowań. Naruszenie art. 134 pkt. 1 w związku z art. 151 ustawy o g.n. upatruje skarga w tym, że "nie kwestionując samego podejścia porównawczego" sprzecznie z prawem zastosowano te przepisy. Cytując art. 151 ustawy o g.n. uznaje skarga, że jego przesłanki zostały naruszone bowiem strona zagrożona wywłaszczeniem jest w sytuacji przymusowej i jest zależna a z powodu zagrożenia "nie ma szans na znalezienie konkurencyjnego kontrahenta i wyeksponowanie nieruchomości do sprzedaży". W odpowiedzi na skargę zarówno Wojewoda , jak i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wnieśli o jej oddalenie i podtrzymały stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] .11.2003 r. skarżąca M.S. jeszcze raz sprecyzowała zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji, a w piśmie z dnia [...].11.2003 r., zarzuciła, że w chwili wystąpienia przez uczestnika postępowania, obecnie Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nie było ostatecznej decyzji o podziale dz.ewid. 100 z której wyodrębniono dz.ewid. 100/1 będącej przedmiotem wywłaszczenia. Tak wszelkie oferty Generalnej Dyrekcji dotyczyły działek które de facto nie istniały. Tak wniosek Generalnej Dyrekcji "posiadał istotne braki i nie powinien być uwzględniony". Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia 10.11.2000 r. utrzymującą w mocy decyzję organu l instancji zatwierdzającą podział nieruchomości zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z.B. a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 15.02.2002 r., uchyliło własną decyzje z dnia 10.11.2000 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji z dnia 12.09.2000 r. Fakt ten zdaniem skarżącej winien zadecydować o tym, że zaskarżona decyzja winna być uchylona. Na rozprawie w dniu [...].11.2003 r., zobowiązano Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - o przedłożenie decyzji zatwierdzającej podział dz.ewid. 100. W wykonaniu tego zarządzenia wspomniana Dyrekcja przedłożyła decyzję z dnia 25.10.2002 r., zatwierdzającą podział dz.ewid. 100, która to decyzja jest identyczna jak decyzja z dnia 12.09.2000 r., o której wyżej była mowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo. Celem wywłaszczenia jest umożliwienie państwu, jako organizacji politycznej całego społeczeństwa (lub gminie, jako związkowi mieszkańców) realizacji konkretnych celów w interesie społecznym wbrew woli jednostki i z naruszeniem jej indywidualnych praw. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z art. 6 pkt. 1 ustawy o g.n. wydzielenie gruntów m in. pod drogi publiczne oraz budowa i utrzymanie tych dróg, należy do celów publicznych w rozumieniu ustawy. Nie budzi wątpliwości, że realizacja celu publicznego w postaci budowy obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej Nr [...], wymaga nabycia prawa własności gruntów, przeznaczonych pod tę drogę. O przebiegu trasy drogi publicznej decyduje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie niniejszej taką decyzją była ostateczna decyzją Burmistrza J. z dnia 30.12.1997 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji polegającej na modernizacji drogi nr [...] W-K. . Tymczasem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, została zaskarżona skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie (akta tut. Sądu Sygn.akt II SaKr dawna sygnatura 3201/02 obecna sygnatura 1486/04), który już jako Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.12.2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję, a skarga kasacyjna GDDKiA została oddalona wyrokiem NSA z dnia 20.12.2005 r. (sygn.akt II OSK 690/05 - zob. protokół rozprawy z dnia 22.12.2008 r.). Tym samym zaistniała podstawa wznowienia postępowania bowiem zaskarżona decyzja wydana była w oparciu o decyzje która następnie została uchylona (art. 145 § 1 pkt. 8 kpa). Sam ten fakt musi decydować o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.o.p.s.a). Kontrola sądowa dotyczy i prawa i stanu faktycznego istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wyjątek od tej zasady omówiony został wyżej - i związany był z uchyleniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do przepisu art. 112 ust. 3 ustawy, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z przepisem tym pozostaje w związku, przepis art. 114 ust. 1, w myśl którego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego ( poza sytuacjami opisanymi w ust. 2 i 3 art. 114 - co sprawy nie dotyczy), należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 w rozpatrywanej sprawie prawa własności przeprowadzonymi między starostą a właścicielem. Z kolei przepis art. 115 ust. 2 przewiduje, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114, wyznaczonego przez starostę na piśmie właścicielowi. W świetle tego przepisu wyznaczenie powyższego terminu następuje po zakończeniu rokowań, bez względu na ich pozytywny czy negatywny wynik. Stosownie do przepisu art. 115 ust. 1 wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu. Przepis art. 128 ust. 1 ustawy o g.n. formułuje zasadę, iż wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości tego prawa. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi zgodnie z art. 134 ust. 1 wartość rynkowa nieruchomości. Wyjątkowo tylko, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową ( art. 135 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ). Przepis art. 134 ust. 2 określa zespół czynników, które uwzględnia się przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zaliczając do nich w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przepisy natomiast ust. 3 i 4 art. 134 przewidują dwa różne, wykluczające się wzajemnie sposoby określania wartości rynkowej nieruchomości, w zależności od tego, czy przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje lub nie powoduje zwiększenia jej wartości. Stosownie do przepisu art. 134 ust. 3 wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 4 jeśli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodnie z celem wywłaszczenie, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości oraz zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego, regulowało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 98 poz. 612 ), wydane na podstawie art. 159 ustaw o g.n. Obecnie obowiązuje rozporządzenie RM z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz.2109), które uchyliło Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U.nr.230 poz. 1924 ) a to z kolei uchyliło rozporządzenie z dnia 7 lipca 1998 roku. Zgodnie z art. 154 ustawy o g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Dla postępowania wywłaszczeniowego kluczową kwestią jest ustalenie odszkodowania odpowiadającemu wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości. Ustawodawca dążąc do należytego zabezpieczenia interesu wywłaszczanego i celem zapobieżenia dowolności wycen, w sposób szczegółowy określił zasady obliczania odszkodowania, upoważniając jeszcze Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Celem tych uregulowań było, jak to powiedziano wyżej zapobieżenie dowolności wycen. Fakt, że zgodnie z art. 154 ustawy o g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalania orzekających organów od oceny tej opinii jako dowodu w sprawie. Ta ocena musi się znaleźć w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. Nie wystarcza stwierdzenie, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości zgodnie z brzmieniem przepisów, uwzględniając przeznaczenie użytkowanych obecnie rolniczo gruntów pod budowę obwodnicy i przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę powyższe rozważania, ale też będą miały na uwadze zmianę stanu prawnego. W związku z zarzutami skargi niezbędne może być także określenie przedmiotu wywłaszczenia, bowiem jak wynika z twierdzeń skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15.02.2002 r., uchyliło własną decyzje z dnia 10.11.2000 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji z dnia 12.09.2000 r., zatwierdzającą podział nieruchomości. Na rozprawie w dniu 20.11.2003 r., zobowiązano Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - o przedłożenie decyzji zatwierdzającej podział dz.ewid. 100, a Dyrekcja przedłożyła decyzję z dnia 25.10.2002 r., zatwierdzającą podział dz.ewid. 100, która to decyzja jest identyczna jak decyzja z dnia 12.09.2000 r., o której wyżej była mowa. Istotne więc będzie poczynienie ustaleń co do ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. Również stan faktyczny może mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy, gdyż konieczne będzie rozważnie czy inwestycja zostało w całości zrealizowana, a jeżeli tak, to czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki do orzeczenia wywłaszczenia, czy też prawa właściciela powinny być realizowane na drodze powództwa cywilnego (art. 224-231 kc). Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "b" i "c" oraz art. 135, 152 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.