II SA/Kr 1133/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 1995 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie określenia terminu rozbiórki, a w pozostałej części uchyla te decyzje; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. C. kwotę 10.00 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 103, art. 48, art. 87 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz na mocy porozumienia z dnia 20 grudnia 1993 r. zawartego między Wojewodą Krakowskim a Prezydentem m. Krakowa w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonywania organom Gminy Kraków (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z dnia 11 stycznia 1994 r. nr 2 poz. 5 ze zmianą z dnia 31 grudnia 1994 r.) nakazał E. C. i K. C. dzierżawcom wieczystym działki nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K. rozbiórkę samowolnie wykonanego fundamentu, wylewki betonowej i konstrukcji stalowej dla garażu blaszanego położonego na przedmiotowej działce w terminie do dnia 15 kwietnia 1995 r. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku komisyjnych oględzin przeprowadzonych w dniach [...] września 1993 r., [...] czerwca 1994 r. i [...] października 1994 r. ustalono, że inwestorzy wykonali na fundamencie (przylegającym do dwóch garaży murowanych od strony południowej) w odległości 1 m od istniejącego ogrodzenia wylewkę betonową oraz konstrukcję stalową kątowników – typową dla garażu blaszanego – i zamontowali drzwi garażowe z blachy falistej. Wskazał, że inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę dla garażu blaszanego oraz, że budowa nie została całkowicie ukończona w 1994 r. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody złożył W. S. wskazując, że czyni to jako pełnomocnik obojga inwestorów. Do odwołania dołączył pełnomocnictwo udzielone przez K. C. Wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że w dniu 10 marca 1994 r. inwestorzy nabyli od Gminy prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej działki wraz z prawem własności dwóch boksów garażowych postawionych na fundamencie przygotowanym pod trzy garaże. Nie można więc mówić o samowolnym wykonaniu fundamentów i wylewki, skoro istniały one na działce od kilku lat. Nadto wskazał, że konstrukcja stalowa dla garażu blaszanego oraz zamontowane drzwi z blachy falistej zostały postawione bez zezwolenia, jedynie na podstawie pozytywnej opinii o możliwości zlokalizowania garażu blaszaka wydanej przez Wydział Architektury i Planowania Przestrzennego Referat III Urzędu Miasta. Z uwagi na zmianę prawa budowlanego wszczęto postępowanie w przedmiocie uzyskania decyzji na postawienie garażu blaszanego na istniejącym fundamencie, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia 23 marca 1995 r. (znak: [...]) Wojewoda, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) i art. 138 § 1 kpa, "po rozpatrzeniu odwołania K. C. działającego przez przedstawiciela", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że z aktu notarialnego z dnia [...] marca 1994 r. wynika, że na działce zlokalizowany był wyłącznie jeden boks garażowy. Organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, wskazując, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 1994 r. zobowiązano inwestora do przedłożenia dokumentów związanych z budową. Przedłożone w dniu 9 listopada 1994 r. dokumenty nie zawierały decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. organ wstrzymał roboty budowlane. Organ II instancji w oparciu o treść art. 50 i 103 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. uchylił powyższą decyzję. W związku z uchyleniem decyzji o wstrzymaniu prac budowlanych oraz brzmieniem art. 48 prawa budowlanego "należało wydać decyzję rozbiórkową". Ustosunkowując się do zarzutu odwołania organ podał, że opinia o możliwości zlokalizowania na działce garażu blaszanego wydana przez Wydział Architektury i Planowania Przestrzennego UM nie jest dokumentem uprawniającym do prowadzenia robót budowlanych. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję z dnia 23 marca 1995 r. wniósł K. C. Zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 89 kpa, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie koszów postępowania. W uzasadnieniu zarzucił, że organy rozpatrujące sprawę nie zebrały i nie rozpatrzyły w wystarczający sposób materiału dowodowego. Nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego, nie doszło do samowoli budowlanej. Sporny fundament jest fragmentem nie dokończonej budowy, na którą została wydana decyzja w 1987 r. Z powodu zniszczenia dokumentów w archiwum Urzędu Miasta okoliczność ta może zostać ustalona na podstawie zeznań świadków. Istnienie fundamentu potwierdzają materiały zebrane przez organ I instancji, protokoły oględzin z dnia [...] września 1993 r. oraz z [...] czerwca 1994 r. Podniósł również, że rozpoczynając procedurę dla uzyskania pozwolenia na budowę garażu blaszanego na istniejącym fundamencie, ustawiono konstrukcję stalową, celem oczyszczania z korozji, nie związując jej trwale z fundamentem więc możliwe było jej rozebranie w kilkanaście minut. W ocenie skarżącego organy wykazały się złą wolą, określając powyższe czynności jako samowolę budowlaną. Dla ustalenia stanu faktycznego zgodnego z prawdą konieczne było przeprowadzenie rozprawy, wysłuchanie świadków oraz dokonanie oględzin. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy potrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że w przedłożonych przez skarżącego w dniu 9 listopada 1994 r. dokumentach nie znalazła się decyzja o pozwoleniu na budowę. Znajdująca się w aktach decyzja w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1987 r. dotyczyła postawienia garażu blaszanego jako prowizorium (dwóch boksów). Podał, że z uwagi na fakt, że fundament powstał w całości w 1995 r. (jego budowa została zakończona) bez pozwolenia na budowę, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 103 ust. 2 prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że sporny fundament został zrealizowany w odległości ok. 1,5 m od granicy działki, co sprawia, że konieczna byłaby dla wykonania na tych fundamentach obiektu budowlanego zgoda właściciela sąsiedniej działki. Organ odwoławczy stwierdził, że "zgody takiej inwestor przy istniejącym konflikcie przypuszczalnie nie uzyska". Na rozprawie w dniu 6 lutego 1996 r. skarżący podał, że na skutek wyburzenia ściany działowej między dwoma bliźniaczymi garażami obecnie jest jeden obiekt. Przyznał, że w 1994 r. wykonał wylewkę, natomiast konstrukcję blaszaną postawił w 1995 r. Sąd zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Zgodnie z art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 89 poz. 414 z 1994r) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Według przepisów art. 80 i 84 prawa budowlanego, w dacie wydania decyzji, organami tymi był kierownik urzędu rejonowego i wojewoda. Kompetencje kierownika urzędu rejonowego zostały w drodze zawartego porozumienia (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z dnia 11 stycznia 1994 r. nr 2 poz. 5 ze zmianą z dnia 31 grudnia 1994 r.) przekazane Prezydentowi Miasta. W przepisie art.48 prawa budowlanego nie określono ustawowo terminu wykonania tego obowiązku, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania tego obowiązku w decyzji administracyjnej. Z tego względu zaskarżona decyzja w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki została wydana, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bez podstawy prawnej. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art.10 kpa organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W oględzinach przeprowadzonych w dniu [...].10.1994r nie wzięła udziału E. C. i nie została o nich zawiadomiona. Nie została ona też w ogóle zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Była jednakże adresatem decyzji z dnia [...].12.1994r o wstrzymaniu robót budowlanych. Po uchyleniu tej decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...].01.1995r., bez przeprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych czynności wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę z dnia [...].02.1995r. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji strony nie zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje , że załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 2.02.2001rI SA 1479/99 LEX nr 54176). Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z dnia 6.10.2000r V SA 316/00 LEX nr 50116). Nadto, w myśl przepisu art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 kpa organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji winno też zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja organu I instancji w ogóle nie wskazuje na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny. Nie zawiera również uzasadnienia prawnego. Nie wiadomo skąd wzięło się ustalenie organu, że "budowa nie została całkowicie ukończona w 1994r". Treść uzasadnienia nie wskazuje aby organ przed wydaniem decyzji rozpatrzył materiał dowodowy. Organ II instancji powołał się jedynie na dowód w postaci aktu notarialnego z dnia [...] marca 1994 r., na podstawie którego ustalił, ze na działce zlokalizowany był wyłącznie jeden boks garażowy. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie dostrzegł uchybień popełnionych przez ten organ. Sam również nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W przedłożonych aktach administracyjnych (k.1) znajduje się m.in. protokół z dnia [...].09.1993r, z którego wynika, ze organ dokonał oględzin fundamentów (4,om x 7,40m) oraz wybudowanych obok dwóch garaży, usytuowanych przy ul. [...] i [...]. Na karcie 6 akt zalega kserokopia protokołu z dnia [...].09.1993r, w którym stwierdzono wybudowanie 2 boksów garażowych i fundamentu pod trzeci boks garażowy. Organ zgromadził również (k.9 i 10) kserokopie dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę garażu stałego (segmentu A na rzecz K. D. oraz segmentu B na rzecz K. C.) na działce nr 2 przy ul. [...], oświadczenie K. C. z dnia [...].09.1993r (k.14), w którym podał, że fundamenty mają 10 lat, pismo B. S. z dnia [...].03.1994r (k.19), w którym poinformował organ o zalaniu betonem przez K. C. fundamentów znajdujących się na działce nr 2, kserokopię aktu notarialnego z dnia [...].03.1994r (k.25), z którego wynika, ze Gmina Miasta oddała małżonkom K. i E. C. w użytkowanie wieczyste działkę nr 1 oraz przeniosła na ich rzecz własność boksu garażowego na niej usytuowanego. W protokole oględzin z dnia [...].06.1994r (k.32) stwierdzono, że na działce nr 1 wykonano jedynie wylewkę na istniejących fundamentach. W kolejnym protokole oględzin z dnia [...].10.1994r (k.36) podano, że "dokonano oględzin nowopowstałej konstrukcji metalowej na istniejącym fundamencie z wylewką betonową. Wymiary 6,0 x 5,0 x 2,10m. Konstrukcja metalowa z kątowników, typowa dla garażu blaszaka. W części fontowej tj. od ulicy [...] zamontowano drzwi garażowe z blachy falistej". Tak więc dokonanie ustalenia, że na przedmiotowej działce znajdował się wyłącznie 1 boks garażowy li tylko na podstawie aktu notarialnego z dnia [...].03.1994r, z pominięciem innych dowodów, pozostających w sprzeczności z tym pierwszym, nastąpiło z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Sąd nie wypowiada się co do zastosowania przez organy prawa materialnego (za wyjątkiem uznania, że decyzja w części określającej termin nakazania rozbiórki jest nieważna), gdyż subsumcja przepisu nastąpiła z naruszeniem zasad procesowych. Wspomnieć jedynie należy, że organ winien dokładnie ustalić datę wykonania fundamentu, wylania na nim betonu i zamontowania konstrukcji metalowej, a następnie rozważyć, czy wobec treści art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z dnia 11 lipca 1994r, (stanowiącego, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe) w sprawie znajdą zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1994r czy też z 1974r. Będzie miał przy tym na uwadze, ze przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono (por. wyrok NSA z dnia 31.10.1996r. SA/Kr 2859/95 OSP 1997/12/224). Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dlatego też, na podstawie powołanych przepisów oraz 135 i art. 200 ppsa orzeczono jak w sentencji.