I OW 98/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wójtem Gminy L. a Marszałkiem Województwa Małopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. C. o przyznanie świadczeń rodzinnych postanawia: odrzucić wniosek. Wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. B. C. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. Pismem z dnia [...] października 2007 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. przesłał wskazany wyżej wniosek do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Krakowie, prosząc o ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika iż mąż B. C. wykonywał sezonowe zatrudnienie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w niepełnym wymiarze czasu pracy w roku 2006 w okresach od [...] stycznia 2006 r. do [...] maja 2006 r. oraz od [...] października 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. W ocenie organu, ze złożonego oświadczenia wynika, że na takich samych zasadach wykonywane było zatrudnienie w 2007 r. Wniosek, o którym mowa w dniu [...] marca 2008 r. został zwrócony do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wraz z dokumentami i informacją, że nie można ustalić, czy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Po ponownym odesłaniu wniosku wraz z dokumentami do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Krakowie w celu ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. ponownie otrzymał w dniu [...] kwietnia 2008 r. wniosek wraz z załącznikami i informacją, że Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie nie może ustalić, czy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Wnioskiem z dnia 20 maja 2008 r., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w L. oraz Regionalnym Ośrodkiem Polityki Społecznej w Krakowie jako instytucji właściwej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wskazał, że zgodnie z art. 23a ust. 1 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz.992 ze zm.), w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa, w którego gestii leży podjęcie decyzji. Natomiast zgodnie z art. 23a ust. 3, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jeżeli mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, marszałek województwa wydaje decyzję zgodnie z art. 21 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast zgodnie z art. 23a ust. 7 pkt 1 wskazanej ustawy, w przypadku gdy marszałek województwa ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych w przypadku o którym mowa w art. 23 ust. 1 w/w ustawy. Organ podkreślił, że mając na względzie wskazane wyżej przepisy i stan faktyczny niniejszej sprawy, przesłał dokumenty do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Krakowie, jednak ten nie podjął ostatecznego rozstrzygnięcia, a powinien ustalić, czy zachodzi element koordynacji, czy też nie. W odpowiedzi na wniosek, Starszy Referent do spraw koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Krakowie, działając z upoważnienia Marszałka Województwa Małopolskiego wskazał, że oświadczenie K. C. - męża B. C. - o pracy za granicą we wskazanych przez niego okresach, nie zostało potwierdzone zaświadczeniami od pracodawcy, a zatem nie może być podstawą do ustalenia, czy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczania społecznego, ze względu na brak niezbędnych do tego informacji, takich jak fakt odprowadzania za granicą składek na ubezpieczenie społeczne, danych pracodawcy czy okresów zatrudnienia. Organ podkreślił, że w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób pracujących na własny rachunek i członków ich rodzin przemieszczających się w obrębie Wspólnoty, określenie "pracownik sezonowy" oznacza pracownika, który udaje się na terytorium innego Państwa Członkowskiego niż to, w którym zamieszkuje, w celu wykonywania tam na rachunek przedsiębiorstwa lub pracodawcy z tego państwa, pracy o charakterze sezonowym, której okres wykonywania nie może przekraczać w żadnym przypadku ośmiu miesięcy, i który przebywa na terytorium wymienionego państwa przez okres wykonywania swojej pracy; przez pracę o charakterze sezonowym rozumie się pracę zależną od następstwa pór roku i powtarzającą się automatycznie każdego roku. Organ zwrócił uwagę, że dla określenia, iż osoba jest pracownikiem sezonowym potrzebne jest odpowiednie zaświadczenie od pracodawcy, z którego wynikać będą informacje niezbędne do takiego ustalenia. Wskazano ponadto, że dla określenia właściwego ustawodawstwa w przypadku osób podejmujących zatrudnienie w charakterze pracowników sezonowych w innym kraju niż kraj miejsca zamieszkania, konieczne jest ustalenie, czy w okresach kiedy nie jest wykonywana praca sezonowa, osoby te są ubezpieczone społecznie w kraju zamieszkania. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, podstawową zasadą jest zasada podlegania ustawodawstwu jednego państwa członkowskiego, zaś w przypadku zatrudnienia w jednym kraju ustawodawstwem właściwym będzie ustawodawstwo kraju zatrudnienia (art. 13 ust. 2 pkt a), a w przypadku zatrudnienia wykonywanego równolegle w dwóch różnych państwach - ustawodawstwo miejsca zamieszkania (art. 14 ust, 2 pkt b). Z związku z tym, w celu ustalenia, czy nie dochodzi do zbiegu ustawodawstw, Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie wystosował do KRUS, Placówki Terenowej w B., wniosek o udostępnienie danych, z zapytaniem czy K. C. jest ubezpieczony społecznie w KRUS. W odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. Placówka Terenowa KRUS poinformowała, że K. C. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy od 2 września 1994 r. do nadal oraz zwróciła się z prośbą o udostępnienie dokumentów potwierdzających pracę K. C. na terenie [...], celem uregulowania ubezpieczenia społecznego rolników. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie wskazał, że fakt ubezpieczenia społecznego w KRUS jest miarodajny dla ustalenia, czy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż rolnicy ubezpieczeni z mocy ustawy w KRUS i podejmujący legalną pracę sezonową na terenie innego państwa członkowskiego, podlegają polskiemu systemowi ubezpieczeniowemu i nie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, jedynym warunkiem jest przerwanie pracy w kraju zamieszkania na okres pracy sezonowej za granicą, a pracownik sezonowy ma obowiązek przedstawić zagranicznemu pracodawcy formularz E 101 wystawiony przez ZUS. W takim wypadku, pracodawca zagraniczny jest obowiązany zgłosić pracownika do polskiego systemu ubezpieczeń społecznych, w efekcie czego pracownik będzie podlegał ubezpieczeniu w ZUS z tytułu zatrudnienia za granicą. Zdaniem Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Krakowie, w związku z powyższym, aktualny stan faktyczny nie pozwalał na ustalenie przez tenże Ośrodek właściwego ustawodawstwa, ze względu na nieuregulowaną sprawę w KRUS, w związku z czym dokumentacja małżonków C. została zwrócona do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie zwrócił uwagę, że art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych stosuje się tylko w wypadku przebywania członka rodziny poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co odnosi się jedynie do przebywania w związku z legalnym zatrudnieniem za granicą i odprowadzaniem tam składek na ubezpieczenie społeczne, gdyż to jest istota koordynacji. Zatem, aby organ właściwy (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej) skorzystał z przysługującego mu uprawnienia wystosowania formy zapytania, czy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, musi zachodzić przesłanka "przebywania", a dokładnie ubezpieczenia społecznego za granicą. Zatem art. 23a nie mówi o prawdopodobieństwie wyjazdu za granicę, tylko o już ustalonym fakcie wyjazdu, dlatego też to nie Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie powinien ustalić, czy osoba przebywa za granicą, a tym samym, czy organ właściwy mógł zastosować art. 23a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie zaznaczył ponadto, że art. 23a wskazanej ustawy nie zwalnia organu ze stosowania art. 19 k.p.a. nakazującego badanie z urzędu swojej właściwości, w związku z czym Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L., który również ma obowiązek znajomości przepisów dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w tym wypadku zasad dotyczących pracowników sezonowych, mógł na etapie postępowania w gminie uzyskać od strony informację o ubezpieczeniu społecznym w KRUS, co by znacznie skróciło czas postępowania. Zdaniem Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Krakowie nie doszło do sporu o właściwość, gdyż Ośrodek w Krakowie nie uznał się organem niewłaściwym do rozstrzygnięcia, czy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, ani nie zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., aby to on rozstrzygnął tę kwestię. Sprawa małżonków C. została bowiem zwrócona, celem uzupełnienia dokumentacji dotyczącej K. C., tym bardziej że zachodzi duże prawdopodobieństwo, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. jest organem właściwym w niniejszej sprawie. W związku z tym, zdaniem Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Krakowie, w niniejszej sprawie, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. powinien monitować sprawę w KRUS i po uzyskaniu informacji ponownie przesłać sprawę do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W przypadku gdy organ, do którego wniesiono podanie uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który w jego ocenie jest właściwy w danej sprawie. Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Oznacza to, że nie może być uznana za spór o właściwość (kompetencyjny) ani sytuacja, w której chodzi o wykładnię prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, ani też żądanie wskazania organu właściwego w przypadku, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy. W świetle art. 65 § 1 k.p.a. zdanie drugie przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Spór kompetencyjny, czy spór o właściwość należy rozumieć jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta wskutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Negatywny spór kompetencyjny, czy spór o właściwość pojawia się zatem nie w każdym przypadku rozbieżności poglądów między organami administracji publicznej co do ich właściwości do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz tylko wówczas, gdy postanowienie o przekazaniu sprawy do innego organu (właściwego) zostało utrzymane w mocy w postępowaniu zażaleniowym, albo stało się ostateczne wskutek upływu terminu do wniesienia zażalenia. Jedynie bowiem w takim przypadku można uznać, że konkretne podanie w danej sprawie administracyjnej zostało skutecznie przekazane do innego organu administracji. Ostateczne postanowienie o przekazaniu sprawy, jeżeli nie było zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, otwiera organowi, któremu sprawa została przekazana, drogę do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (kompetencyjnego) stwarza w takim przypadku możliwość uchylenia skutków prawnych wynikających z ostatecznego postanowienia o przekazaniu sprawy innemu organowi. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. przekazał złożony do tego Ośrodka wniosek B. C. o przyznanie świadczeń rodzinnych Regionalnemu Ośrodkowi Polityki Społecznej w Krakowie pismem z dnia [...] października 2007r. (wniosek ten Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie zwrócił dnia [...] marca 2008r., a następnie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. ponownie przesłał przedmiotowy wniosek Regionalnemu Ośrodkowi Polityki Społecznej w Krakowie, który został również zwrócony w dniu [...] kwietnia 2008r.). Wszystkie wyżej opisane czynności nie zostały uprzednio poprzedzone wydaniem w trybie art. 65 § 1 k.p.a. postanowienia w przedmiocie przekazania sprawy do organu jego zdaniem właściwego do jej załatwienia. W tych okolicznościach sprawy spór o właściwość, o jakim mowa w art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, między Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. a Regionalnym Ośrodkiem Polityki Społecznej w Krakowie w ogóle nie powstał. Wyżej opisane pisma Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. nie mogą być uznane za postanowienie, o jakim mowa w art. 65 § 1 k.p.a., na które służy zażalenie, ani postanowienia tego nie mogą zastąpić. W świetle powyższych rozważań należy podkreślić, że koniecznym warunkiem wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, o jakim mowa w art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. jest wydanie przez organ administracyjny ostatecznego postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Ponadto tylko należy zauważyć, że w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie twierdzi, że w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło do sporu o właściwość, ponieważ Ośrodek w Krakowie nie uznał się organem niewłaściwym do rozstrzygnięcia, czy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, ani nie zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., aby to on rozstrzygnął tę kwestię. Omawiana sprawa została jedynie zwrócona, celem uzupełnienia dokumentacji dotyczącej K. C.. W tej sytuacji wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jako niedopuszczalny podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.